Garrastazu Advogados

Os pagamentos antecipados em contratos públicos são, em regra, proibidos pela Lei nº 14.133/2021. A antecipação é excepcionalmente admitida apenas quando três requisitos cumulativos do art. 145 da Lei são cumpridos: a medida deve proporcionar sensível economia de recursos ou ser condição indispensável para obter o bem ou o serviço, deve estar previamente justificada no processo licitatório, e deve estar expressamente prevista no edital de licitação ou no instrumento formal de contratação direta. Fora dessas hipóteses, o pagamento antecipado configura irregularidade grave perante o Tribunal de Contas da União.

Quem atua com contratos públicos, seja como empresa fornecedora que precisa de fluxo de caixa antecipado, seja como servidor responsável pelo pagamento, vive uma tensão real: a antecipação pode ser necessária para viabilizar uma contratação, mas, se feita fora das condições legais, expõe todos os envolvidos a sanções do TCU, rejeição de contas e, em casos graves, responsabilização penal.

Este artigo existe para eliminar essa insegurança: mostra exatamente quando a lei nº 14.133/2021 permite o pagamento antecipado, quais garantias a administração pública pode e deve exigir, o que o TCU já decidiu sobre o tema e como a empresa contratada deve formalizar o pedido sem colocar o processo em risco.

O tema ganhou nova dimensão com a Lei de Licitações de 2021, que revogou a Lei nº 8.666/93 e passou a disciplinar o pagamento antecipado no art. 145 com requisitos mais estruturados.

O Manual de Contratos do TCU, atualizado em agosto de 2025, consolida a jurisprudência selecionada sobre o assunto e confirma que o padrão de exigência do Tribunal permanece rigoroso, tanto para o servidor que autoriza quanto para a empresa que recebe o pagamento antecipado sem as cautelas devidas.

Quando a administração pública pode realizar pagamento antecipado em contratos?

A administração pública não pode realizar pagamentos antecipados em contratos públicos como regra geral, segundo o art. 145 da Lei nº 14.133/2021.

O dispositivo é explícito: não será permitido pagamento antecipado, parcial ou total, relativo a parcelas contratuais vinculadas ao fornecimento de bens, à execução de obras ou à prestação de serviços. A proibição é a regra; a antecipação, a exceção qualificada.

A exceção existe porque determinadas contratações dependem, por sua natureza, de que a administração pague antes de receber. É o caso de softwares com licença anual, bens fabricados sob encomenda com longa cadeia de insumos, ou materiais que só estão disponíveis com desconto expressivo quando adquiridos à vista.

O legislador reconheceu essa realidade econômica e criou a válvula legal, mas cercou a exceção de requisitos que protegem o erário.

Quais são os três requisitos cumulativos do art. 145 da Lei 14.133/2021?

O primeiro requisito é econômico: a medida deve proporcionar sensível economia de recursos ou representar condição indispensável para a obtenção do bem ou para a prestação do serviço.

Não basta qualquer conveniência, é preciso que a antecipação produza efetivo ganho para o interesse público ou que sem ela o objeto simplesmente não possa ser obtido.

O segundo requisito é procedimental: a antecipação deve ser previamente justificada no processo licitatório e expressamente prevista no edital de licitação ou no instrumento formal de contratação direta.

Isso significa que a decisão de antecipar pagamentos não pode ser tomada durante a execução do contrato administrativo, ela precisa estar planejada desde a fase de preparação da contratação, com justificativa documentada no processo licitatório e expressamente prevista no edital.

Uma contratação que não previu a antecipação no edital de licitação não pode admiti-la depois, independentemente de eventual acordo entre as partes.

O terceiro requisito é cautelar: o instrumento convocatório ou contrato deve conter, como condição obrigatória, a exigência de devolução do valor antecipado caso o objeto não seja executado no prazo contratual.

Essa cláusula de devolução não é opcional, integra a estrutura legal do pagamento antecipado e é o mecanismo que protege o erário na hipótese de inadimplemento do contratado.

Pagamentos antecipados em contratos públicos: o que a Lei de Licitações proíbe expressamente?

A Lei de Licitações de 2021 (Lei nº 14.133) é direta na proibição: o art. 145 veda o pagamento antecipado parcial ou total relativo a parcelas contratuais vinculadas ao fornecimento de bens, à execução de obras ou à prestação de serviço.

A redação abrange todas as modalidades típicas de contrato administrativo, sem distinção de objeto ou valor.

Há uma situação que merece atenção especial: nos contratos de prestação de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, a antecipação de pagamentos é estruturalmente incompatível com o modelo de pagamento por fato gerador previsto no art. 142 da Lei nº 14.133/2021.

Nesses contratos, a nota fiscal só pode ser emitida após o cálculo dos valores efetivamente devidos de férias, décimo terceiro salário, ausências legais e verbas rescisórias dos empregados que participaram da execução, o que pressupõe a prestação do serviço, não a sua antecipação.

O Manual do TCU, na seção 6.1.7, confirma esse entendimento e reitera que a nota fiscal deve ser emitida após o recebimento do objeto ou de cada etapa de execução.

A violação dessas proibições não é uma irregularidade formal menor. A autorização de pagamentos antecipados fora das hipóteses legais é uma irregularidade grave que pode levar ao julgamento irregular das contas do responsável pelo TCU, aplicação de multa e, em casos com indícios de dolo, comunicação ao Ministério Público.

Quais garantias adicionais a administração pode exigir para o pagamento antecipado?

O art. 145, §2º, da Lei nº 14.133/2021 permite que a administração exija a prestação de garantia adicional como condição para liberar o pagamento antecipado.

Essa autorização legal é amplificada pela Orientação Normativa AGU 76/2023, que sistematizou as medidas cautelares disponíveis para os órgãos e entidades da administração federal.

Com fundamento nos arts. 92, XII, e 96 da Lei nº 14.133/2021, a administração poderá exigir:

• caução em dinheiro, fiança bancária ou contratação de seguro-garantia com cobertura para as verbas antecipadas;
• comprovação da execução de parte ou etapa inicial do objeto pelo contratado antes da antecipação do valor remanescente;
• emissão de título de crédito pelo contratado; acompanhamento da mercadoria em transporte por representante da administração; ou
• exigência de certificação do produto ou do fornecedor.

A jurisprudência do TCU emitida sob a Lei nº 8.666/93 deixou assentado que, embora a lei trate a garantia adicional como faculdade, realizar pagamento antecipado sem exigi-la, quando as circunstâncias do caso indicam risco ao erário, configura erro grosseiro nos termos do art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (LINDB).

A Nova Lei de Licitações visa proteger o erário durante o pagamento antecipado, e a exigência de garantias é o instrumento central dessa proteção. A falta de justificativa adequada pode gerar responsabilização do gestor público.

O que o TCU decide sobre pagamento antecipado sem previsão no edital de licitação?

O Tribunal considera irregularidade grave a realização de pagamento antecipado sem justificativa do interesse público na sua adoção, sem previsão no edital de licitação e sem as devidas garantias que assegurem o pleno cumprimento do objeto pactuado.

O posicionamento do TCU sobre pagamentos antecipados é rigoroso e consolidado, e essa conduta é enquadrada como erro grosseiro nos termos do art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (LINDB), ensejando aplicação de sanção aos responsáveis (Acórdão 2518/2022-TCU-Plenário).

O plenário do TCU também decidiu que a antecipação de pagamentos em descompasso com a execução do objeto, sem previsão no edital e sem as devidas garantias ao resguardo do interesse da administração, constitui irregularidade grave suficiente para julgar irregulares as contas e ensejar aplicação de sanção por configurar erro grosseiro, além de contrariar o art. 62 da Lei nº 4.320/64, que regula a liquidação de despesas públicas. A decisão integra a jurisprudência selecionada reproduzida no Manual do TCU, seção 6.1.7.

O enunciado extraído do Acórdão 9209/2022-TCU-Primeira Câmara reforça esse entendimento e deixa claro que a cadeia de responsabilidade alcança tanto quem ordenou o pagamento quanto os fiscais que atestaram a regularidade sem verificar o cumprimento dos requisitos legais.

Pagamento antecipado é considerado uma prática excepcional pelos órgãos de controle, e a exigência de que a antecipação seja justificada no processo licitatório e expressamente prevista no edital não é burocracia: é a garantia mínima de legalidade da despesa.

Como a empresa contratada deve formalizar o pedido de pagamento antecipado?

O primeiro passo é verificar, antes de qualquer formalização, se o edital ou o instrumento formal de contratação direta prevê expressamente a possibilidade de antecipação. Sem previsão editalícia, o pedido é juridicamente inviável, a cláusula de antecipação deve estar no edital de licitação ou no instrumento formal de contratação, não pode ser criada por aditamento posterior ao contrato.

Se a previsão existe, o pedido deve ser formalizado por escrito, demonstrando o preenchimento dos requisitos legais: que a medida representa sensível economia de recursos ou é condição indispensável para o cumprimento do objeto, e que o contratado está disposto a oferecer as garantias exigidas pela administração.

A justificativa deve ser objetiva e documentada, não basta alegar necessidade genérica de capital de giro ou preferência comercial pelo recebimento antecipado.

Fornecedores podem receber antecipadamente, melhorando a liquidez e reduzindo riscos operacionais, mas essa vantagem precisa ter contrapartida clara para o poder público: a sensível economia de recursos ou a indispensabilidade para a consecução do contrato.

Antes de protocolar qualquer pedido, a empresa deve confirmar que a antecipação está expressamente prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta, sem essa previsão, o pedido não tem amparo legal, independentemente da concordância das partes.

O pagamento antecipado parcial é possível e como funciona?

Sim, o pagamento antecipado parcial é expressamente previsto na Lei nº 14.133/2021.

O art. 145 veda o pagamento antecipado "parcial ou total", e a exceção do §1º abrange ambas as modalidades. A antecipação parcial é, inclusive, a forma mais comum: a administração paga uma fração do valor contratual antes da entrega, geralmente vinculada a uma etapa inicial do objeto, e o valor remanescente é pago após a execução.

A Orientação Normativa AGU 76/2023 contempla explicitamente a estrutura de antecipação do valor remanescente após comprovação da execução de parte inicial do objeto.

Esse escalonamento é uma das medidas cautelares que a administração pode adotar para reduzir o risco ao erário, em vez de antecipar o valor integral, antecipa apenas a parcela necessária para viabilizar o início da execução, condicionando o restante à comprovação de entrega parcial.

Qual a diferença entre o pagamento antecipado pela Lei nº 14.133/2021 e o regime anterior da Lei nº 8.666/93?

A Lei nº 8.666/93 não disciplinava o pagamento antecipado com a mesma sistematização da Lei nº 14.133/2021. Existiam restrições genéricas baseadas nos princípios da legalidade e da proteção ao erário, mas sem um artigo específico consolidando os requisitos cumulativos.

A jurisprudência do TCU desenvolvida sob a Lei nº 8.666/93 supriu essa lacuna, estabelecendo os critérios de legalidade e erro grosseiro que o Tribunal aplicaria, critérios que a Nova Lei de Licitações absorveu e positivou no art. 145.

A lei nº 14.133/2021 trouxe maior clareza ao exigir expressamente a justificativa prévia no processo licitatório e a previsão no edital ou instrumento formal de contratação direta. Também inovou ao autorizar explicitamente a prestação de garantia adicional como condição para o pagamento antecipado.

Outra diferença relevante é que a Lei 8.666/93 determinava que o edital fixasse prazo de pagamento não superior a 30 dias contados da apresentação da fatura (art. 40, XIV, "a"), ao passo que a lei nº 14.133/2021 não estabelece prazo máximo diretamente no texto legal, competindo à fase de planejamento de cada contratação definir prazo razoável, observadas as normas infralegais aplicáveis, como a IN Seges/ME 77/2022 para o âmbito federal.

Outro ponto relevante é que, sob a lei nº 8.666/93, não havia dispositivo equivalente ao art. 62 da Lei nº 4.320/64 sendo citado sistematicamente como parâmetro de ilegalidade das antecipações.

A jurisprudência do TCU sob a Nova Lei de Licitações consolidou essa conexão: pagamento antecipado sem os requisitos do art. 145 contraria simultaneamente a lei 14.133/2021 e o art. 62 da lei nº 4.320/64, que exige liquidação prévia para qualquer despesa pública.

Quais são as consequências legais do pagamento antecipado irregular para o servidor e para a empresa?

Para o servidor público, as consequências de um pagamento antecipado irregular abrangem as esferas administrativa, civil e penal.

Na esfera administrativa e de controle externo, o TCU pode julgar irregulares as contas do responsável, aplicar multa proporcional ao dano ou à gravidade da irregularidade, e, em casos com dolo, determinar a inabilitação para cargo em comissão.

A responsabilidade do gestor público não se limita ao ordenador de despesas: alcança os fiscais que atestaram a regularidade do pagamento sem verificar os requisitos legais.

A devolução do valor antecipado é obrigatória se o objeto não for executado. Caso a empresa não devolva espontaneamente, a administração deve adotar as medidas de ressarcimento previstas na lei, incluindo a execução das garantias prestadas e a inscrição do débito em dívida ativa para cobrança judicial.

O contratado que recebeu antecipadamente sem cumprir o objeto responde solidariamente com o servidor pelas consequências perante o TCU, conforme jurisprudência consolidada do Tribunal sobre responsabilização solidária.

A inobservância da ordem cronológica de pagamentos, instituto conexo ao pagamento antecipado, também gera responsabilidade ao agente.

A lei determina que a antecipação não pode ser usada para burlar a fila cronológica de exigibilidade, o pagamento antecipado sem os requisitos legais pode ser enquadrado tanto como irregularidade própria do art. 145 quanto como violação da ordem cronológica estabelecida pelo art. 141 da lei nº 14.133/2021.

Por que a empresa contratada precisa de assessoria especializada em contratos públicos?

Pagamento antecipado em contratos públicos é um tema que concentra risco para os dois lados da relação: a empresa que solicita sem os requisitos legais pode ter o pedido negado ou, pior, comprometer o contrato; o servidor que autoriza sem as cautelas devidas responde pessoalmente perante o TCU. O Dr. Carlos Horácio Bonamigo Filho, responsável pela prática de Direito Administrativo e Licitações da Garrastazu Advogados, atua diretamente nessas situações, desde a análise prévia de viabilidade de pedidos de antecipação até a defesa de clientes em processos de controle externo envolvendo pagamentos contestados.

Se a sua empresa precisa estruturar um pedido dentro dos requisitos do art. 145, discutir uma negativa do órgão ou entender sua exposição em um contrato em execução, a Garrastazu está pronta para orientar. Atendemos online em todo o Brasil.

Perguntas Frequentes

Pagamentos antecipados são, em regra, proibidos pela Lei 14.133/2021?

Sim. O art. 145 da Lei 14.133/2021 estabelece expressamente que não será permitido o pagamento antecipado, parcial ou total, em contratos públicos. A antecipação é excepcionalmente admitida apenas quando os três requisitos cumulativos do art. 145, §1º, forem cumpridos: economia sensível de recursos ou indispensabilidade para o objeto, justificativa prévia no processo licitatório e previsão expressa no edital ou instrumento formal.

O que é o art. 145 da Lei 14.133/2021 e qual sua importância?

O art. 145 da lei é o dispositivo central sobre pagamento antecipado em contratos públicos. Ele estabelece a proibição geral, as condições excepcionais de admissibilidade, a possibilidade de exigência de garantia adicional pela administração e a obrigação de devolução do valor antecipado caso o objeto não seja executado no prazo. É a base legal que gestores e empresas devem conhecer antes de qualquer negociação sobre antecipação.

Exceções para pagamentos antecipados devem ser justificadas no edital?

Sim. A antecipação de pagamento deve ser previamente justificada no processo licitatório e expressamente prevista no edital de licitação ou instrumento formal de contratação direta. Não é possível prever a antecipação apenas no contrato assinado depois da licitação: a previsão precisa estar no edital, que é o documento que orienta a formulação das propostas pelos licitantes.

A administração pública pode exigir prestação de garantia adicional para o pagamento antecipado?

Sim. O art. 145, §2º, da Lei nº 14.133/2021 autoriza expressamente a exigência de prestação de garantia adicional como condição para o pagamento antecipado. As formas possíveis incluem caução em dinheiro, fiança bancária, seguro-garantia, emissão de título de crédito pelo contratado, entre outras medidas cautelares previstas na Orientação Normativa AGU 76/2023. As medidas cautelares incluem a exigência de garantias contratuais para pagamento antecipado.

A devolução do valor antecipado é obrigatória se o objeto não for entregue?

Sim. O art. 145, §3º, da Lei nº 14.133/2021 é expresso: caso o objeto não seja executado no prazo contratual, o valor antecipado deverá ser devolvido. Essa cláusula de devolução deve constar expressamente do edital ou do contrato como cautela obrigatória, sem ela, o próprio pagamento antecipado é irregular.

O pagamento antecipado deve proporcionar economia ou ser indispensável para o objeto?

Sim, esse é o primeiro requisito cumulativo do art. 145, §1º, da Lei 14.133/2021. A antecipação precisa produzir sensível economia de recursos para a administração ou representar condição indispensável para a obtenção do bem ou a prestação do serviço. A indispensabilidade e a sensível economia de recursos são os critérios legais que justificam a exceção à regra de proibição.

Quais serviços nunca podem receber pagamento antecipado?

Os contratos de prestação de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra são estruturalmente incompatíveis com a antecipação de pagamentos. Nesses contratos, o pagamento é calculado após a ocorrência do fato gerador (férias, décimo terceiro, rescisões) o que pressupõe a prévia prestação do serviço. Pagar antes da execução subverte a lógica de todo o modelo de remuneração previsto no art. 142 da Lei 14.133/2021 para esses contratos.

O prazo máximo para liquidação de despesa em contratos públicos federais é de dez dias úteis?

Sim. Para a administração federal direta, autárquica e fundacional do Poder Executivo, a IN Seges/ME 77/2022 estabelece o prazo máximo de dez dias úteis para formalizar a liquidação da despesa, contado do recebimento da nota fiscal, e dez dias úteis para pagamento, contado da liquidação. O prazo máximo para liquidação é de dez dias úteis, e a liquidação deve ocorrer após o recebimento do objeto e o envio da nota fiscal pelo contratado para formalizar a liquidação.

A nota fiscal deve ser enviada para formalizar a liquidação da despesa?

Sim. Conforme o Manual do TCU (seção 6.1.7), a nota fiscal e os demais documentos comprobatórios da prestação executada devem ser enviados ao setor competente para formalizar a liquidação da despesa. Somente após esse envio e a verificação do direito ao crédito é que o pagamento pode ser processado e o crédito inscrito na ordem cronológica de exigibilidade.

A ordem de pagamento deve ser cronológica a partir da liquidação?

Sim. O art. 141 da Lei 14.133/2021 determina que as obrigações pecuniárias da administração sejam pagas na ordem cronológica de exigibilidade, e o marco inicial dessa ordem é a data da liquidação da despesa. A inobservância da ordem cronológica pode gerar responsabilidade ao agente, com possível repercussão nas esferas disciplinar, de controle externo e até penal.

O art. 62 da Lei nº 4.320/64 é violado pelo pagamento antecipado irregular?

Sim. O TCU consolidou o entendimento de que o pagamento antecipado sem os requisitos legais contraria o art. 62 da Lei nº 4.320/64, que exige liquidação prévia da despesa, verificação documental do direito ao crédito, antes de qualquer pagamento. Pagamento antecipado por definição precede a execução, e sem os requisitos do art. 145 da Lei 14.133/2021, viola simultaneamente a lei de licitações e a lei geral de finanças públicas.

Qual a diferença entre contratação direta e licitação para fins de pagamento antecipado?

Os requisitos do art. 145 da Lei nº 14.133/2021 aplicam-se tanto às contratações precedidas de licitação quanto às contratações diretas por dispensa ou inexigibilidade. A diferença está no instrumento: nas licitações, a antecipação deve constar do edital; nas contratações diretas, deve constar do instrumento formal de contratação direta. A exigência de justificativa e previsão expressa é a mesma, apenas o veículo documental muda.

Conteúdo revisado em junho de 2026, com base na legislação vigente, no Manual de Contratos do TCU (atualizado em agosto de 2025) e na Orientação Normativa AGU 76/2023.