Garrastazu Advogados

A fiscalização de contratos públicos é o conjunto de atividades pelo qual a Administração acompanha a execução de cada contrato celebrado com fornecedor ou prestador de serviços, verificando se o objeto está sendo entregue nas condições, quantidades e prazos previstos. Quando bem feita, ela protege o erário, assegura a qualidade da entrega e impede que o contratado receba por serviços não realizados. Quando feita de forma deficiente ou omissa, ela gera responsabilidade pessoal do servidor perante o Tribunal de Contas da União e expõe a Administração a condenações subsidiárias em ações trabalhistas.

Este guia reúne, em um único texto, o ciclo completo da fiscalização e gestão de contratos públicos sob a Lei nº 14.133/2021: quem são os atores, o que cada um faz, como funciona o recebimento provisório e o definitivo, quais instrumentos protegem trabalhadores e erário nos contratos de mão de obra, e em que circunstâncias o TCU responsabiliza o servidor que assina atestados sem verificação efetiva.

O conteúdo é voltado para dois públicos que convivem com esse sistema em lados opostos da mesa. De um lado, as empresas que prestam serviços ou fornecem bens para órgãos e entidades públicas e precisam saber o que o fiscal pode — e não pode — exigir. De outro, os servidores designados fiscais ou gestores de contrato que muitas vezes acumulam essa função sem treinamento adequado e sem clareza sobre onde termina a sua responsabilidade pessoal.

O que é a fiscalização de contratos públicos e por que ela é prerrogativa-dever da Administração?

A fiscalização de contratos públicos é uma prerrogativa-dever da Administração, expressamente prevista no art. 104, inciso III, da Lei nº 14.133/2021. Não se trata de uma faculdade que o gestor pode exercer ou não conforme o momento: trata-se de uma obrigação legal cujo descumprimento gera responsabilidade pessoal do agente designado. A jurisprudência do TCU, consolidada no Acórdão 9240/2016-Segunda Câmara, classifica a fiscalização como "prerrogativa legal, relevante e indispensável à boa gestão dos órgãos e entidades públicas".

A fiscalização deve ser realizada de forma preventiva, rotineira e sistemática, conforme o Manual de Contratos do TCU (atualizado em agosto de 2025). Isso significa que o fiscal não pode agir apenas de forma reativa, verificando o objeto somente no momento da emissão da nota fiscal. Ele deve acompanhar a execução ao longo de todo o processo, identificar desvios antecipadamente e atuar preventivamente para garantir qualidade na entrega. Uma fiscalização efetiva é aquela que evita problemas, não apenas aquela que os detecta depois de ocorridos.

A Lei nº 14.133/2021 aplica-se à União, estados, Distrito Federal e municípios. Isso significa que um contrato de limpeza firmado por uma prefeitura do interior, um contrato de TI celebrado por uma autarquia federal e uma obra de infraestrutura contratada por um governo estadual estão todos sujeitos ao mesmo regime de fiscalização, com as mesmas exigências de designação formal de fiscais, registro de ocorrências e produção de termos de recebimento. Para as empresas que atuam em múltiplos entes da federação, esse regime unificado traz previsibilidade — o mesmo conjunto de obrigações se aplica em qualquer contratação pública, independentemente de quem é o contratante.

Quais são os atores do modelo de gestão e fiscalização de contratos públicos?

A Lei nº 14.133/2021 e o Decreto 11.246/2022 estruturaram a fiscalização contratual em cinco figuras com atribuições distintas e complementares: o gestor do contrato, o fiscal técnico, o fiscal administrativo, o fiscal setorial e o público usuário. Cada um atua em uma dimensão específica da execução, e a compreensão dessas dimensões é essencial tanto para o servidor que é designado quanto para a empresa que precisará responder às verificações de cada uma delas.

O gestor do contrato é o agente responsável pela coordenação de todas as fiscalizações e pelos atos preparatórios à instrução processual, como prorrogações, alterações, reequilíbrio, pagamento, aplicação de sanções e extinção do contrato. Ele não fiscaliza diretamente, mas integra as informações produzidas pelos fiscais e toma decisões sobre a continuidade ou encerramento do contrato. O recebimento definitivo do objeto é de competência exclusiva do gestor ou de comissão por ele designada, conforme o art. 140, inciso I, alínea "b" da Lei nº 14.133/2021.

O fiscal técnico é o servidor designado para acompanhar os aspectos técnicos da execução: quantidade, qualidade, prazo e modo de prestação do serviço ou entrega do bem. Seu trabalho é verificar se o que foi contratado está sendo entregue nas condições pactuadas, usando os indicadores definidos no Modelo de Execução do Objeto. É o fiscal técnico quem assina o Termo de Recebimento Provisório e quem fica mais exposto à responsabilização do TCU quando atesta serviços sem verificação efetiva. Saiba mais sobre as atribuições do fiscal técnico em detalhes neste artigo: https://www.garrastazu.adv.br/fiscal-tecnico-de-contrato-publico-atribuicoes-recebimento-provisorio-e-quando-o-tcu-responsabiliza-quem-erra

O fiscal administrativo monitora as obrigações acessórias do contratado: regularidade fiscal, previdenciária e trabalhista, manutenção das condições de habilitação, verificação da conta vinculada bloqueada nos contratos de mão de obra, acompanhamento de empenhos, garantias e glosas. Nos contratos de serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, é o fiscal administrativo quem evita que a Administração seja condenada subsidiariamente por dívidas trabalhistas da empresa, pois é ele quem deve verificar e registrar o cumprimento dessas obrigações. O tema do passivo trabalhista nesses contratos é detalhado aqui: https://www.garrastazu.adv.br/passivo-trabalhista-nos-contratos-publicos-o-que-a-sua-empresa-precisa-saber-antes-que-o-fiscal-bata-a-porta-20260618

O fiscal setorial realiza o acompanhamento nas unidades ou setores que recebem diretamente os serviços prestados, garantindo que a qualidade da entrega seja verificada em todos os pontos de execução do contrato. O público usuário, por sua vez, avalia a satisfação dos usuários finais sobre o serviço prestado e pode fornecer informações sobre aspectos que nem sempre são visíveis na fiscalização técnica interna. Ambas as figuras foram formalizadas pela nova lei como instrumentos complementares ao trabalho dos fiscais técnico e administrativo.

O que é a fiscalização técnica e como ela avalia a execução do objeto contratado?

A fiscalização técnica é o acompanhamento do contrato com o objetivo de avaliar a execução do objeto nos moldes contratados, aferindo se a quantidade, a qualidade, o tempo e o modo da prestação estão compatíveis com os indicadores estabelecidos no edital, para fins de pagamento. As atribuições do fiscal técnico estão detalhadas no art. 22 do Decreto 11.246/2022, que é a bússola que orienta a atuação do fiscal técnico ao longo de toda a vigência do contrato.

A fiscalização técnica não se restringe a verificar se o serviço foi prestado, mas como ele foi prestado. O fiscal técnico verifica se os serviços seguem os padrões técnicos exigidos em contrato — normas da ABNT, especificações de engenharia, requisitos funcionais de sistemas de informação, protocolos de qualidade — e se o cronograma físico-financeiro está sendo cumprido conforme o Modelo de Execução do Objeto. Em contratos de TI regidos pela IN-SGD/ME 94/2022, essa verificação inclui a avaliação dos critérios de aceitação definidos em contrato e a identificação de não conformidades.

O fiscal técnico deve anotar no Histórico de Gerenciamento do Contrato todas as ocorrências relacionadas à execução, emitir notificações para a correção de irregularidades, informar ao gestor situações que demandem decisões que ultrapassem sua competência e realizar o recebimento provisório mediante Termo Detalhado. O Acórdão 1542/2017-TCU-Plenário determinou que a inexistência de métodos eficazes de fiscalização quanto ao registro de todas as ocorrências afronta o dever legal de acompanhamento da execução contratual.

O que é a fiscalização administrativa e quando ela cria risco de responsabilização?

A fiscalização administrativa é o acompanhamento dos aspectos administrativos contratuais quanto às obrigações previdenciárias, fiscais e trabalhistas do contratado, além do controle de revisões, reajustes, repactuações e providências em casos de inadimplemento, conforme o art. 23 do Decreto 11.246/2022. Nos contratos de prestação de serviços com regime de dedicação exclusiva de mão de obra, essa modalidade de fiscalização é decisiva para proteger tanto os trabalhadores quanto o erário.

Quando o fiscal administrativo deixa de verificar o recolhimento do INSS, o pagamento do FGTS, a regularidade da folha de pagamento e a movimentação da conta vinculada bloqueada, e a inadimplência da empresa resulta em passivo trabalhista não pago aos empregados, a Administração Pública pode ser condenada à responsabilidade subsidiária. Isso significa que os recursos públicos arcam com dívidas que originalmente eram de responsabilidade exclusiva do contratado — e o fiscal administrativo pode ser responsabilizado pessoalmente pelo TCU por ter permitido que essa situação se instalasse sem tomar as providências cabíveis.

A retenção obrigatória de 11% sobre a nota fiscal de serviços é um mecanismo direto de proteção: conforme o art. 121, §5º da Lei nº 14.133/2021, o órgão público retém esse valor e recolhe ao INSS em nome da empresa prestadora. O fiscal administrativo deve verificar se essa retenção está sendo aplicada corretamente em cada nota fiscal. A conta vinculada bloqueada, prevista no art. 121, §3º, inciso III, deposita separadamente os valores destinados a férias, décimo terceiro, ausências legais e verbas rescisórias, impedindo que a empresa os use para cobrir outras despesas e depois não consiga honrá-los quando os direitos nascerem.

Como funciona o recebimento provisório na Lei nº 14.133/2021?

O recebimento provisório é o ato pelo qual o fiscal técnico — ou, nos aspectos administrativos, o fiscal administrativo — registra formalmente que o objeto do contrato foi entregue pelo contratado, embora ainda sujeito a verificação posterior de conformidade. Para obras e serviços, o recebimento provisório é realizado por meio de Termo Detalhado de Recebimento Provisório, quando verificado o cumprimento das exigências de caráter técnico, conforme o art. 140, inciso I, alínea "a" da Lei nº 14.133/2021. Para fornecimento de bens, é realizado de forma sumária, no ato da entrega, para posterior verificação da conformidade.

A Lei nº 14.133/2021 não define prazo máximo para o recebimento provisório de obras e serviços após a comunicação do contratado, diferentemente da legislação anterior. Os prazos e métodos devem ser definidos em regulamento ou no próprio contrato, durante o planejamento da contratação. Essa flexibilidade exige que a equipe de fiscalização defina os critérios de verificação antes do início da execução — sem esses critérios objetivos, o recebimento provisório tende a ser superficial e a expor o fiscal à responsabilização do TCU.

Se forem constatadas irregularidades no recebimento provisório, o fiscal deve notificar o contratado para correção, determinando prazo adequado. Na hipótese de não correção ou repetição das irregularidades, o fiscal pode rejeitar, total ou parcialmente, o recebimento do objeto e indicar a necessidade de processo sancionatório. Quando previsto em contrato, a rejeição parcial por descumprimento de metas pode implicar glosa no pagamento proporcional ao serviço não prestado adequadamente. Veja mais sobre os limites da atuação do fiscal técnico neste artigo.

Como funciona o recebimento definitivo e por que ele não encerra a responsabilidade do contratado em obras?

O recebimento definitivo é o ato formal pelo qual a Administração confirma, em caráter definitivo, que o objeto entregue está em plena conformidade com as exigências contratuais. Ele é realizado pelo gestor do contrato ou por comissão designada pela autoridade competente, mediante Termo de Recebimento Definitivo detalhado, e é o marco que autoriza a liquidação da despesa e o pagamento ao contratado. Sem esse termo formalizado, a nota fiscal não pode ser liquidada e o crédito não ingressa na ordem cronológica de pagamentos. Veja o tema completo sobre recebimento definitivo aqui.

O recebimento definitivo de obras públicas ocorre apenas após a conclusão total do empreendimento. Durante a execução, os pagamentos são realizados a cada medição e ateste das parcelas executadas, mas o recebimento definitivo do objeto como um todo só acontece ao final. A partir desse momento, começa a contar o prazo mínimo de garantia de cinco anos previsto no art. 140, §6º da Lei nº 14.133/2021 e no art. 618 do Código Civil, durante o qual o contratado responde objetivamente por vícios de solidez e segurança da construção, independentemente de qualquer disposição contratual em sentido contrário.

O art. 140, §2º da Lei nº 14.133/2021 é expresso: o recebimento provisório ou definitivo não exclui a responsabilidade civil pela solidez e segurança da obra ou serviço, nem a responsabilidade ético-profissional pela perfeita execução do contrato. Para o projetista, a responsabilidade objetiva por falhas de projeto também persiste após o recebimento definitivo, conforme o §5º do mesmo artigo. A cadeia de responsabilidade pós-recebimento é, portanto, ampla e não se extingue pelo aceite formal da Administração.

Quando o servidor responde ao TCU por falha na fiscalização de contratos públicos?

O servidor responde pessoalmente perante o TCU quando age com dolo ou erro grosseiro no exercício da função de fiscal ou gestor de contrato, conforme o art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (LINDB). Erro grosseiro é a conduta que se afasta, de forma evidente e injustificável, dos padrões mínimos de diligência exigíveis de um servidor no exercício da função. O Acórdão 3972/2023-TCU-Segunda Câmara firmou que a atestação de serviços de engenharia com base apenas em medição realizada pela própria empresa contratada, sem verificação efetiva dos quantitativos, configura erro grosseiro — e esse entendimento se aplica a qualquer tipo de serviço, não apenas aos de engenharia. O tema é detalhado neste artigo.

A principal proteção do fiscal é o registro detalhado e tempestivo de todas as suas ações no Histórico de Gerenciamento do Contrato. Esse documento deve conter as verificações realizadas, os documentos examinados, as ocorrências identificadas, as notificações formalizadas ao contratado, as comunicações enviadas ao gestor e os fatos que motivaram cada decisão. O TCU orienta que esse registro seja feito de forma contínua, não apenas quando há irregularidade. A ausência de registros não apenas fragiliza a posição do servidor em eventual processo de tomada de contas especial, como também impede a apuração de responsabilidades subsidiárias da empresa contratada.

O gestor do contrato também pode ser responsabilizado quando o fiscal comunica irregularidades e ele não adota as providências cabíveis. O ordenador de despesas, na ponta final da cadeia, igualmente não está imune: o Acórdão 3074/2022-TCU-Segunda Câmara firmou que o ordenador tem o dever de verificar a legalidade e a legitimidade dos documentos geradores de despesa, não podendo confiar cegamente no atesto do fiscal. Cada elo da cadeia responde pelo trecho que lhe compete.

Como as empresas contratadas podem se defender de notificações e glosas indevidas da fiscalização?

A empresa contratada tem direito ao contraditório e à ampla defesa em qualquer procedimento que possa resultar em sanção, glosa ou rescisão contratual, garantia que decorre diretamente do art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal. Quando o fiscal técnico ou administrativo emite notificação ao contratado para correção de irregularidade, a empresa tem o direito de apresentar defesa técnica fundamentada e documentação de suporte para que o gestor avalie as alegações antes de tomar qualquer medida.

Quando a notificação envolve glosa de valores na nota fiscal, a empresa pode questionar a glosa e demonstrar que a execução foi feita de forma adequada. O art. 143 da Lei nº 14.133/2021 prevê que, em caso de controvérsia sobre a execução do objeto, a parcela incontroversa deve ser liberada no prazo previsto para pagamento. Isso significa que a empresa pode emitir nota fiscal referente à parte incontroversa do objeto, preservando seu fluxo de caixa enquanto a disputa sobre a parte questionada é resolvida.

O fiscal não pode exigir do contratado obrigações não previstas em contrato. A competência do fiscal está limitada ao que está previsto no instrumento contratual, no termo de referência e nas normas aplicáveis à contratação. Exigências que vão além do que foi pactuado são irregulares e podem ser contestadas pela empresa. O Acórdão 43/2015-TCU-Plenário firmou que o fiscal do contrato tem o dever de conhecer os limites para alterações contratuais e de não atestar execução de itens não previstos no ajuste.

Por que um especialista é a escolha certa para contratos públicos?

O Dr. Carlos Horácio Bonamigo Filho lidera a área de contratos públicos e licitações da Garrastazu Advogados, combinando conhecimento jurídico aprofundado em Direito Administrativo com experiência prática na defesa de empresas e gestores em todas as fases da execução contratual — da primeira notificação da fiscalização até a defesa perante o TCU. O escritório atua na assessoria preventiva de empresas prestadoras de serviços contínuos ao poder público e na defesa em processos sancionatórios, glosas indevidas, rescisões contratuais e apurações de responsabilidade. Com atendimento online em todo o Brasil, a Garrastazu está disponível independentemente do ente federativo contratante. Entre em contato.

Perguntas Frequentes

O que é fiscal técnico de contrato público e o que ele faz?

O fiscal técnico é o servidor designado pela Administração para acompanhar os aspectos técnicos da execução do contrato, verificando se a quantidade, qualidade, prazo e modo de prestação do objeto estão compatíveis com o que foi contratado. Ele realiza o recebimento provisório, registra ocorrências no Histórico de Gerenciamento e emite notificações para correção de irregularidades.

O que é o gestor do contrato e qual é a diferença entre gestor e fiscal?

O gestor do contrato coordena todas as fiscalizações, integra as informações dos fiscais técnico, administrativo e setorial, e é o responsável pelo recebimento definitivo do objeto. O fiscal acompanha a execução em sua área específica e registra ocorrências; o gestor toma as decisões que ultrapassam a competência dos fiscais, como aplicação de sanções, rescisão e alterações contratuais.

Quem pode ser responsabilizado pelo TCU em um contrato público?

O fiscal técnico, o fiscal administrativo, o gestor do contrato e o ordenador de despesas podem ser responsabilizados pelo TCU, cada um pelo trecho da cadeia de aprovação que lhe compete. A responsabilização exige dolo ou erro grosseiro, conforme o art. 28 da LINDB. A ausência de designação formal não obsta a responsabilização de quem praticou atos de fiscal, como atestar notas fiscais.

O recebimento definitivo de uma obra encerra a responsabilidade da construtora?

Não. O art. 140, §6º da Lei 14.133/2021 estabelece que o contratado responde objetivamente por vícios de solidez e segurança da obra pelo prazo mínimo de cinco anos após o recebimento definitivo. Esse prazo é irredutível, fundado no art. 618 do Código Civil, e o edital pode fixar prazo maior, mas nunca inferior.

O que é a conta vinculada nos contratos públicos de mão de obra?

A conta vinculada é uma conta bancária aberta em nome do contratado e bloqueada para movimentação livre, na qual a Administração deposita separadamente os valores destinados ao pagamento de férias, décimo terceiro, ausências legais e verbas rescisórias dos trabalhadores alocados no contrato. Os valores são impenhoráveis e só podem ser liberados quando o direito do trabalhador nasce efetivamente, impedindo que a empresa os utilize para outras finalidades.

O fiscal técnico pode exigir algo que não está previsto no contrato?

Não. A competência do fiscal está circunscrita ao objeto, às condições e aos procedimentos definidos no contrato administrativo e no termo de referência. Exigir do contratado obrigações não previstas no contrato é uma irregularidade que pode ser contestada pela empresa. O fiscal não negocia cláusulas contratuais — apenas verifica o cumprimento do que foi pactuado.

Como a empresa deve responder a uma notificação do fiscal de contrato?

A empresa deve responder formalmente, dentro do prazo estabelecido na notificação, apresentando documentos que comprovem a regularidade ou reconhecendo a falha e apresentando cronograma de regularização com prazos realistas. O silêncio ou a demora na resposta pode ser interpretado como confirmação da irregularidade e fundamentar rescisão contratual.

A Lei 14.133/2021 se aplica a municípios pequenos?

Sim. A Lei 14.133/2021 aplica-se à União, estados, Distrito Federal e municípios, independentemente do porte. As administrações públicas diretas, autárquicas e fundacionais de todos os entes federativos devem designar fiscais formalmente, registrar ocorrências em Histórico de Gerenciamento e realizar os recebimentos provisório e definitivo nos termos da lei.

O que é o Histórico de Gerenciamento do Contrato?

O Histórico de Gerenciamento do Contrato é o repositório formal de todos os atos e ocorrências relacionados à execução contratual. É o principal instrumento de transparência e proteção do fiscal, pois demonstra que ele exerceu controle efetivo ao longo da execução. Sua ausência pode ser interpretada pelo TCU como negligência e fundamentar responsabilização pessoal do servidor.

O que acontece quando a administração pública falha na fiscalização de contratos de mão de obra?

Quando o ente público falha na fiscalização das obrigações trabalhistas do contratado, pode ser condenado subsidiariamente por dívidas trabalhistas da empresa, conforme o art. 121, §2º da Lei 14.133/2021 e o Tema 246 do STF. O fiscal administrativo é o primeiro alvo de apuração nesses casos, por ser o servidor cuja função específica é monitorar as obrigações trabalhistas do contratado.

Qual é o prazo máximo para o recebimento definitivo na Lei 14.133/2021?

A Lei 14.133/2021 não estabelece prazo máximo para o recebimento definitivo, diferentemente da Lei 8.666/93. O prazo deve ser razoável e definido em regulamento ou no próprio contrato durante a fase de planejamento. Prazos excessivamente longos podem elevar os preços das propostas nas licitações, pois aumentam o custo financeiro para os fornecedores que aguardam o pagamento.

Quando a empresa contratada pode questionar a glosa imposta pela fiscalização?

A empresa pode questionar qualquer glosa que não esteja prevista no contrato, que seja aplicada com fundamento em situação vedada pela jurisprudência do TCU, ou que seja proporcional a um descumprimento que a empresa contesta. O art. 143 da Lei 14.133/2021 prevê que a parcela incontroversa deve ser paga normalmente enquanto a disputa sobre a parte questionada é resolvida, protegendo o fluxo de caixa da empresa durante o processo.

Conteúdo revisado em junho de 2026, com base na Lei nº 14.133/2021, no Decreto 11.246/2022, no Manual de Contratos do TCU (atualizado em agosto de 2025), na IN-SGD/ME 94/2022, na IN Seges/MP nº 5/2017, na LINDB (Decreto-lei 4.657/1942, art. 28) e na jurisprudência do TCU.