Garrastazu Advogados

Um contrato com a Administração Pública sem fiscal de contrato formalmente designado revela uma falha da própria Administração, e não do fornecedor. Como o poder-dever de fiscalizar a execução do contrato pertence ao órgão público, nos termos do art. 117 da Lei nº 14.133/2021, essa ausência pode ser usada como argumento de defesa em disputas sobre inadimplemento, glosa de medição ou aplicação de penalidade contratual.

Se a prefeitura ou outro ente público contratou a sua empresa e nunca formalizou quem seria o fiscal de contrato responsável por acompanhar a execução, essa omissão pode, sim, ajudar a sua defesa: a lei atribui à Administração Pública, e não ao contratado, o dever de designar e manter em funcionamento a fiscalização de contratos. Este artigo explica o que a Lei nº 14.133/2021 exige da Administração nesse ponto, como a ausência de fiscal formalmente designado costuma aparecer em disputas reais e o que a empresa contratada pode fazer para transformar essa falha em argumento de defesa. O conteúdo é dirigido a empresas, prestadores de serviços e fornecedores que já executam ou pretendem executar contratos com o poder público e que enfrentam, ou temem enfrentar, glosas de medição, recusa de atesto, aplicação de penalidades ou disputas sobre valores não pagos. Entender esse ponto importa porque, na prática, é comum que o contratado só descubra a ausência de um fiscal formalmente designado no momento em que a Administração já está questionando a execução do contrato — e chegar a essa discussão preparado pode ser decisivo para o resultado financeiro do caso.

É importante não confundir essa discussão com outra, também comum em contratos com entes públicos: a retenção de contribuições fiscais, como o ISS, sobre os serviços prestados. São questões distintas: uma trata da fiscalização da execução do contrato, prevista na Lei nº 14.133/2021; a outra trata de obrigações tributárias do tomador do serviço. Se o seu caso também envolve dúvidas sobre retenção de ISS por um órgão público, esse tema tributário é tratado em detalhe em outro artigo deste mesmo material, dedicado especificamente à responsabilidade pela retenção de ISS quando o tomador é a Administração.

A ausência de um fiscal de contrato formalmente designado não é um detalhe burocrático sem consequência. Ela compromete a regular liquidação da despesa pública, dificulta a comprovação da execução contratual e, ao mesmo tempo, priva o contratado de um canal formal e documentado de comunicação com a Administração: o que costuma se converter em insegurança para os dois lados quando surge qualquer divergência sobre o contrato.

Além do impacto financeiro direto sobre o contratado, a ausência de fiscalização adequada também afeta a qualidade do serviço entregue ao público usuário, no caso de um contrato de transporte escolar, por exemplo, são os próprios estudantes que dependem da regularidade do serviço fiscalizado. Por isso, tribunais de contas e órgãos de controle têm tratado a designação formal de fiscal de contrato como exigência de peso, e não como formalidade dispensável, o que reforça o valor dessa discussão tanto para a Administração quanto para quem contrata com o poder público.

O que significa ter um contrato com fiscal de contrato não designado?

Um contrato com fiscal de contrato não designado é aquele em que a Administração Pública não formalizou, por ato próprio da autoridade competente, a nomeação do agente público que deveria acompanhar e fiscalizar a execução do contrato. Segundo o art. 117 da Lei nº 14.133/2021, essa designação é obrigatória e deve recair sobre representantes da Administração especialmente indicados para essa função, ou sobre os respectivos substitutos, sempre observando os requisitos do art. 7º da mesma Lei. Quando isso não ocorre, fala-se em ausência de fiscal formalmente designado, o que é diferente de uma simples falha de comunicação ao contratado, pois representa o descumprimento de uma exigência legal expressa.

Na prática, esse cenário aparece quando o contratado nunca recebeu qualquer comunicação oficial informando quem seria o fiscal responsável pelo seu contrato, quando as notas fiscais e os boletins de medição são atestados sem identificação de nenhum servidor, ou quando, ao consultar o processo administrativo da contratação, não há portaria, termo ou ofício de designação. Esse regime jurídico de designação obrigatória se aplica a qualquer contrato administrativo — prestação de serviços, fornecimento de bens ou execução de obras —, independentemente do valor envolvido, não havendo, na Lei nº 14.133/2021, exceção que libere contratos de menor porte dessa exigência.

A designação de fiscal de contrato é obrigatória para a Administração Pública?

Sim, a designação de fiscal de contrato é obrigatória para a Administração Pública em qualquer contrato administrativo, independentemente do valor ou da complexidade do objeto. O art. 117, caput, da Lei nº 14.133/2021 estabelece que a execução do contrato deverá ser acompanhada e fiscalizada por um ou mais fiscais do contrato, representantes da Administração especialmente designados conforme os requisitos do art. 7º, ou pelos respectivos substitutos, sendo permitida a contratação de terceiros apenas para assisti-los e subsidiá-los com informações, nunca para substituí-los na atribuição própria e exclusiva de fiscalizar. Essa obrigação não é uma faculdade da autoridade competente: trata-se de um poder-dever, que decorre da própria posição da Administração como parte contratante e orienta toda a sua atuação na execução contratual.

Essa exigência também se conecta aos princípios da eficiência e da transparência que orientam a Lei nº 14.133/2021: sem um fiscal formalmente designado, a Administração perde o principal instrumento de acompanhamento sobre o uso de recursos públicos naquele contrato. É por isso que órgãos de controle, como os Tribunais de Contas, tratam a ausência dessa designação como falha relevante, e não como mera formalidade.

O que a Lei 14.133/2021 exige para a designação do fiscal de contrato?

A Lei 14.133/2021 exige que o fiscal de contrato preencha os requisitos do art. 7º, aplicável a todos os agentes públicos designados para funções essenciais às contratações. Segundo esse dispositivo, o agente deve ser, preferencialmente, servidor efetivo ou empregado público dos quadros permanentes da entidade, deve ter atribuições relacionadas a licitações e contratos ou formação compatível com o objeto fiscalizado, e não pode ter vínculo de parentesco, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, com sócios, dirigentes ou representantes da empresa contratada.

Além disso, o agente designado precisa ter capacitação técnica compatível com a complexidade do objeto fiscalizado — a designação de um fiscal sem qualificação técnica mínima para acompanhar aquele tipo específico de contrato é considerada irregular e pode comprometer a validade dos atos de fiscalização praticados. O art. 8º, § 3º, da mesma Lei remete a regulamento próprio de cada órgão ou entidade (em geral, uma instrução normativa interna) a tarefa de detalhar como se dará, na prática, a atuação de fiscais e gestores de contratos, respeitando a estrutura administrativa e a complexidade de cada contratação.

Qual é a diferença entre fiscal do contrato e gestor do contrato?

O fiscal do contrato e o gestor do contrato exercem funções complementares, ainda que suas responsabilidades não se confundam entre si. O fiscal de contrato é o agente técnico que verifica, no campo, se o objeto está sendo entregue conforme as especificações pactuadas: atesta medições, registra ocorrências e comunica ao gestor qualquer falha ou defeito identificado. O gestor do contrato, por sua vez, coordena a execução administrativa do contrato como um todo: formaliza comunicações oficiais, acompanha prazos e cronogramas, providencia pagamentos e conduz eventuais aditamentos, sempre com base nas informações prestadas pelo fiscal.

Em contratos de menor complexidade técnica ou de menor valor, a Lei nº 14.133/2021 admite que a mesma pessoa acumule as duas funções, desde que tenha compatibilidade técnica suficiente para exercer ambos os papéis; em contratos de maior complexidade, os regulamentos internos de cada órgão costumam exigir a separação entre fiscal e gestor, tratando a acumulação como exceção. Na prática, isso significa que o fiscal atesta medições e registra ocorrências, enquanto o gestor formaliza comunicações e providencia pagamentos com base nesse registro.

Existe instrução normativa sobre gestão e fiscalização dos contratos administrativos?

Sim, é comum que cada órgão ou entidade edite sua própria instrução normativa, decreto ou regulamento interno para detalhar a gestão e fiscalização dos contratos administrativos celebrados sob sua responsabilidade, como autoriza o art. 8º, § 3º, da Lei nº 14.133/2021.

Esses atos normativos internos costumam especificar prazos para a designação do fiscal, o modelo de comunicação ao contratado, a forma de registro das ocorrências e os procedimentos para a fiscalização dos contratos de diferentes naturezas, obras, serviços contínuos, aquisição de bens, entre outros, orientando fiscais e gestores nas atividades e rotinas diárias de acompanhamento.

Para o contratado, vale a pena solicitar formalmente, junto ao setor de contratos do órgão, cópia da instrução normativa aplicável ao seu contrato: ela ajuda a identificar, com precisão, se os prazos e procedimentos de designação e fiscalização foram efetivamente observados, além de indicar os canais de controle interno aos quais o contratado pode recorrer caso identifique falhas na fiscalização do próprio contrato.

O que o fiscal de contrato deve fazer durante a execução do contrato?

Durante a execução do contrato, o fiscal de contrato deve acompanhar de perto a entrega do objeto contratado, verificando se ela corresponde, em quantidade e qualidade, ao que foi pactuado.

O art. 117, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 determina que o fiscal anote em registro próprio todas as ocorrências relacionadas à execução do contrato, determinando o que for necessário para a regularização de faltas ou defeitos observados.

Isso significa que o fiscal de contrato verifica a execução no campo, atesta as medições apresentadas pelo contratado e documenta, de forma contemporânea aos fatos, qualquer problema identificado, em vez de simplesmente aprovar notas fiscais e boletins de medição sem registro de acompanhamento algum.

O fiscal pode contar, para o exercício dessas atribuições, com o apoio dos órgãos de assessoramento jurídico e de controle interno do próprio ente público, além da contratação de terceiros para assisti-lo com informações técnicas.

Essa contratação de terceiros, porém, não substitui nem exime o fiscal de contrato de sua responsabilidade final pela eficácia da fiscalização exercida, limitada às informações efetivamente prestadas por esse terceiro: a atribuição de fiscalizar continua sendo própria e exclusiva do agente público formalmente designado.

Qual a diferença entre fiscal técnico e fiscal administrativo?

Em contratos mais complexos, é comum a designação de mais de um fiscal, com atribuições distintas entre um fiscal técnico e um fiscal administrativo. O fiscal técnico é responsável por verificar as especificações técnicas do objeto contratado, se a obra, o serviço ou o bem entregue atende aos parâmetros de qualidade e desempenho exigidos no termo de referência ou no projeto básico. O fiscal administrativo, por sua vez, cuida dos aspectos administrativos da execução do contrato, como documentação, prazos contratuais e conformidade formal das medições.

O próprio termo de referência do contrato costuma indicar, desde a fase de planejamento, como a execução será acompanhada e fiscalizada, bem como os critérios de medição e de pagamento aplicáveis: informação que também serve de parâmetro para verificar se a fiscalização, na prática, seguiu os requisitos previamente definidos. Quando a Administração designa mais de um fiscal, a própria Lei nº 14.133/2021 exige que as atribuições de cada um sejam claramente definidas no ato de designação, evitando sobreposição de competências e lacunas de fiscalização.

Quem responde pela fiscalização quando não há fiscal formalmente designado?

Quando não há fiscal formalmente designado, a responsabilidade pela fiscalização continua sendo da Administração Pública, e não passa, em nenhuma hipótese, para o contratado. O poder-dever de fiscalizar decorre diretamente da lei e da própria posição da Administração como parte contratante, não de um ato de designação: a ausência desse ato apenas evidencia que a Administração descumpriu uma obrigação sua, sem transferir esse ônus para quem executou o serviço.

Ainda assim, quando servidores atuam de fato como fiscais, mesmo sem designação formal, a chamada fiscalização de fato pode gerar responsabilização desses agentes, especialmente se atestarem serviços sem a devida verificação ou sem documentação de suporte. Esse entendimento reforça o poder-dever de fiscalização: a Administração não pode se eximir de fiscalizar simplesmente por não ter promovido a designação formal do agente responsável.

A ausência de fiscal de contrato pode ser usada como defesa contra multa ou glosa?

Sim, a ausência de fiscal de contrato formalmente designado pode ser levantada como argumento de defesa quando a Administração aplica multa, glosa de medição ou qualquer outra penalidade fundada em suposta falha na execução do contrato. Se não há fiscal designado, dificilmente a Administração possui registros contemporâneos e formais das ocorrências que fundamentam a penalidade, o que fragiliza a base probatória da própria autuação.

Essa lógica foi reconhecida pelo Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco (TCE-PE) no Acórdão T.C. nº 1284/2026: ao julgar uma auditoria sobre despesas com transporte escolar, o Tribunal tratou a ausência de designação formal de fiscal de contrato como falha que compromete a regular liquidação da despesa, afastando a validade de uma alegada fiscalização de fato que não veio acompanhada de qualquer comprovação documental: as notas fiscais e boletins de medição analisados não continham assinatura de servidor identificável.

Isso não significa que qualquer questionamento da Administração se torna automaticamente inválido diante da falta de fiscal designado, mas significa que o ônus de comprovar a irregularidade apontada, de acordo com os registros que deveriam ter sido produzidos ao longo da execução, recai com maior peso sobre a própria Administração.

Sem anotações contemporâneas de ocorrências, sem boletins de medição assinados por um fiscal identificável e sem comunicações formais sobre supostas falhas, a aplicação de multa ou a glosa de valores tende a ficar mais vulnerável a contestação.

O que é fiscalização administrativa e o que ocorre quando ela falha?

Fiscalização administrativa é o conjunto de verificações e registros que a Administração deve realizar sobre a documentação, os prazos e a conformidade formal da execução contratual; em contraste com a fiscalização técnica, voltada às especificações do objeto.

Quando a fiscalização administrativa falha, a Administração perde a rastreabilidade de datas, medições e comunicações que seriam necessárias para sustentar, com segurança jurídica, qualquer questionamento futuro sobre o contrato.

Para que a fiscalização administrativa seja eficaz, ela precisa ser contínua e documentada desde o início da execução, não apenas reconstituída, de memória, no momento em que surge uma disputa. É justamente essa reconstituição tardia, sem qualquer registro contemporâneo, que os tribunais de contas costumam considerar insuficiente como prova de fiscalização regular.

Por que a ausência de fiscal compromete a execução contratual?

A ausência de fiscal compromete a execução contratual porque retira do contrato o mecanismo formal de verificação, correção e comunicação previsto em lei. Sem um fiscal de contrato ativo, falhas na execução podem passar despercebidas até se tornarem problemas maiores, pagamentos podem ser realizados sem a comprovação adequada da entrega do objeto, e o contratado fica sem um canal oficial para relatar dificuldades ou registrar formalmente eventuais atrasos causados pela própria Administração.

A verificação constante da execução contratual, feita por um fiscal formalmente designado, é o que garante segurança jurídica tanto à Administração quanto ao contratado. Sem ela, qualquer divergência sobre o cumprimento do contrato tende a se transformar em disputa mais longa e de resultado mais incerto para os dois lados.

Quais direitos o contratado tem quando não há fiscal formalmente designado?

O contratado tem direito à fiscalização regular e documentada da execução do seu contrato, ainda que a Administração não tenha formalizado a designação de um fiscal e é justamente a falta desse cumprimento que pode ser levantada em sua defesa. Entre os direitos práticos do contratado nesse cenário estão:

• conhecer formalmente quem são os agentes públicos que compõem a equipe de fiscalização do contrato;
• ter acesso às anotações de ocorrências registradas pelo fiscal ao longo da execução;
• ser notificado formalmente sobre qualquer irregularidade apontada pela Administração, em vez de ser surpreendido por uma penalidade sem aviso prévio;
• contestar formalmente a recusa de atesto de serviços ou medições, sempre por escrito e com fundamentação técnica que demonstre a efetiva entrega do objeto contratado.

Esses direitos não dependem do cumprimento, pela Administração, da obrigação de designar o fiscal: mesmo diante da omissão do órgão público, o contratado pode e deve exigir, por escrito, esse nível de proteção e de transparência sobre como o seu contrato está sendo acompanhado, documentando cada solicitação feita e cada resposta, ou ausência de resposta, recebida da Administração.

Por que a fiscalização de contratos também protege o interesse público do contratado?

A fiscalização de contratos existe, em primeiro lugar, para proteger o interesse público envolvido na correta execução do objeto contratado, seja um serviço de transporte escolar, uma obra ou o fornecimento de bens. Mas essa mesma fiscalização, quando bem exercida, também protege o contratado, pois documenta, em tempo real, que o serviço foi prestado conforme pactuado, reduzindo o espaço para questionamentos posteriores baseados em reconstituições feitas muito depois dos fatos.

Quando a Administração deixa de designar fiscal, ela não apenas descumpre a lei: ela também abre mão do instrumento que, em uma disputa futura, poderia comprovar a regularidade da execução em favor de ambas as partes. Por isso, cobrar a designação formal do fiscal não é apenas uma exigência técnica: é também uma forma de controle que beneficia diretamente quem executa o contrato de boa-fé.

Como descobrir se existe um fiscal formalmente designado no meu contrato com o município?

Para descobrir se existe um fiscal formalmente designado no seu contrato com o município, o caminho mais direto é solicitar, por escrito, ao setor responsável pela gestão de contratos, uma cópia da portaria, do termo ou do ofício de designação do fiscal, com o respectivo nome e matrícula do agente público indicado. Também é possível consultar o processo administrativo da contratação, onde esse ato costuma constar, ou verificar se as notas fiscais e boletins de medição já apresentados contêm assinatura e identificação de um servidor responsável.

A ausência de resposta a esse pedido, ou a apresentação de documentos sem identificação clara do fiscal, já é, por si só, um indício relevante de que a designação formal nunca ocorreu. Esse pedido pode ser formalizado dentro do próprio processo administrativo da contratação, o que cria um registro formal, com data certa, de que o contratado buscou identificar o fiscal responsável: documento que pode ser útil caso a questão volte a ser discutida mais adiante.

Por que contar com um advogado especialista em Direito Público e Contratos com a Administração?

Identificar a ausência de fiscal de contrato formalmente designado é apenas o primeiro passo: transformar essa falha em defesa eficaz, dentro de um processo administrativo ou judicial, exige análise técnica do contrato, da documentação disponível e do histórico da execução. O Dr. Carlos Horácio Bonamigo Filho, responsável pela área de Direito Público e Contratos com a Administração da Garrastazu Advogados, acompanha empresas que enfrentam glosas de medição, recusa de atesto, aplicação de penalidades contratuais e disputas sobre valores não pagos por órgãos públicos, sempre a partir de uma leitura criteriosa das obrigações que a própria Administração deveria ter cumprido.

Além de casos envolvendo fiscal de contrato não designado, a equipe também atua em disputas sobre glosas de medição, aplicação de penalidades contratuais e cobrança de valores não pagos por entes públicos, sempre com foco na proteção dos direitos de quem contrata de boa-fé com a Administração. Com atendimento online em todo o país e especialistas em todas as áreas do Direito, a Garrastazu Advogados está pronta para avaliar o cada caso e orientar os próximos passos. Conte conosco.

Perguntas Frequentes

O fiscal de contrato pode acumular a função de gestor do contrato?

Sim, mas apenas como exceção. A Lei nº 14.133/2021 permite a acumulação das funções de fiscal e gestor em contratos de menor complexidade técnica ou de menor valor, desde que o servidor designado tenha capacitação suficiente para exercer ambos os papéis. Em contratos de maior complexidade, os regulamentos internos de cada órgão costumam exigir a separação entre as duas funções.

Quem não pode ser designado fiscal de contrato?

A Lei nº 14.133/2021 veda expressamente, no art. 7º, III, a designação de servidor com vínculo de parentesco, colateral ou por afinidade, até o terceiro grau, com sócios ou representantes da empresa contratada. Em aplicação do princípio da segregação de funções, previsto nos arts. 5º e 7º, § 1º, da mesma Lei, a doutrina e os regulamentos internos também recomendam afastar da fiscalização o servidor que participou da elaboração do projeto básico ou do termo de referência que define o objeto, bem como quem tenha interesse direto ou indireto no resultado do contrato. Além disso, servidores que elaboraram o projeto básico não podem ser fiscais.

O que acontece se o fiscal atestar serviços que não verificou pessoalmente?

O fiscal não pode atestar serviços que não verificou pessoalmente, e o atesto indevido de serviços não executados é considerado irregularidade grave. Nesses casos, o fiscal responde por omissão ou negligência na fiscalização, podendo ser responsabilizado civilmente diante do erário pelo próprio ato de atestação.

A empresa contratada pode ser responsabilizada pela falta de fiscal designado pela prefeitura?

Não. A designação do fiscal é obrigação exclusiva da Administração Pública, e a empresa contratada não pode ser responsabilizada pela omissão do órgão público nesse ponto. Pelo contrário, essa omissão tende a fragilizar a posição da própria Administração em qualquer disputa sobre a execução do contrato.

O que fazer se a Administração recusar o atesto sem justificativa técnica?

O contratado pode contestar formalmente a recusa de atesto, apresentando manifestação por escrito e fundamentada tecnicamente, com documentos que comprovem a efetiva entrega do objeto contratado. Essa contestação deve ser protocolada dentro do processo administrativo do contrato, solicitando resposta expressa da Administração.

Existe prazo para a Administração regularizar a ausência de fiscal de contrato?

A Lei nº 14.133/2021 não fixa um prazo específico para regularizar a ausência de fiscal, mas a designação é exigida desde o início da execução contratual. Assim que a irregularidade é identificada, o responsável pela designação deve agir rapidamente, formalizando a nomeação do fiscal para evitar prejuízos à fiscalização e à segurança jurídica do contrato.

A falta de fiscal de contrato pode gerar responsabilização penal para o agente público?

A falta de designação, por si só, tende a gerar responsabilização administrativa do agente competente pela omissão. Já o conluio entre um fiscal e o contratado para atestar falsamente a execução de serviços pode configurar, dependendo do caso concreto, crime contra a Administração Pública previsto no Código Penal, nos arts. 337-E a 337-P, capítulo incluído pelo art. 178 da própria Lei nº 14.133/2021.

Contratos com dedicação de mão de obra exigem fiscalização diferenciada?

Sim. Em contratos de prestação de serviços com dedicação de mão de obra, a fiscalização deve acompanhar também o cumprimento das obrigações trabalhistas e previdenciárias da empresa contratada, sob pena de a Administração ser responsabilizada subsidiariamente por culpa in vigilando — hipótese de responsabilidade civil que se soma à do fiscal quando este atesta indevidamente serviços não verificados — caso não comprove ter fiscalizado adequadamente essas obrigações.

Onde encontro a instrução normativa que regula a fiscalização de contratos no meu município?

A instrução normativa, o decreto ou o regulamento interno que detalha a gestão e fiscalização dos contratos costuma estar disponível no site oficial do município, na área de licitações e contratos, ou pode ser solicitado diretamente ao setor de contratos do órgão contratante, mediante requerimento formal.

A nota fiscal sem identificação do fiscal responsável compromete o pagamento do serviço prestado?

A ausência de identificação do fiscal na nota fiscal ou no boletim de medição é uma falha da Administração, não do contratado, e não deveria, por si só, impedir o pagamento de um serviço efetivamente prestado. Ainda assim, reunir provas adicionais da execução — fotos, relatórios, comunicações e outros registros — ajuda a reforçar o direito ao pagamento diante de eventual questionamento.

Conteúdo revisado em julho de 2026, com base na legislação vigente.