Garrastazu Advogados

Mesmo quando a prefeitura contrata um serviço sem licitação, dispensa ou inexigibilidade, o pagamento pelo que foi efetivamente executado costuma ser devido, para evitar o enriquecimento sem causa da Administração Pública. Essa indenização, prevista no art. 149 da Lei nº 14.133/2021 e, antes dela, no art. 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, normalmente cobre apenas o custo do serviço prestado, sem lucro adicional, sobretudo quando há indícios de má-fé do contratado.

Se você prestou um serviço a uma prefeitura ou a outro órgão do poder público e agora enfrenta a recusa do pagamento, saiba que a situação em que a prefeitura não paga serviço prestado sem licitação é mais comum do que parece — e essa alegação, isoladamente, não costuma bastar para afastar o seu direito ao recebimento. Este artigo explica quando o pagamento de um serviço prestado ao poder público sem contrato administrativo formal é devido, o que diz a lei sobre a vedação ao enriquecimento sem causa da Administração e quais caminhos existem para cobrar esse valor. O conteúdo é dirigido a empresas, profissionais autônomos e demais prestadores que fecharam negócio direto com a prefeitura — muitas vezes por urgência, confiança na palavra do gestor ou desconhecimento do procedimento correto — e agora se veem sem o pagamento correspondente. Compreender a diferença entre a irregularidade da contratação e o seu direito ao pagamento pode ser decisivo para você não perder um valor que já é seu por direito.

É comum confundir dois planos distintos quando o assunto é contratação sem licitação: de um lado, está a responsabilidade do gestor público pela falha no procedimento, tema fiscalizado pelos Tribunais de Contas; de outro, está o direito do particular que já executou o serviço e espera ser pago por ele. O Acórdão T.C. nº 833/2026, do Tribunal de Contas do Estado de Pernambuco, tem como relator o Conselheiro Substituto Ruy Ricardo Harten e ilustra bem essa distinção. A Prefeitura Municipal de Ibirajuba teve as contas de gestão do exercício de 2019 julgadas irregulares, entre outros motivos, por realizar despesas com apresentações artísticas e gêneros alimentícios sem processo de licitação, dispensa ou inexigibilidade. Ainda assim, o próprio Tribunal não determinou a devolução dos valores pagos, justamente porque a prestação dos serviços restou comprovada.

Isso acontece porque a manutenção de um serviço que já atendeu ao interesse público, como uma festividade realizada, uma refeição fornecida ou uma obra executada, não pode ser simplesmente ignorada pela Administração depois que o benefício já foi usufruído pela coletividade. O tema é central para o Direito Administrativo e para o Direito Público em geral, áreas que tratam justamente da relação entre o particular e a Administração. Nos tópicos a seguir, você entende os fundamentos legais desse entendimento, os limites dele e o passo a passo para cobrar a prefeitura quando o pagamento não é feito voluntariamente.

A prefeitura pode recusar o pagamento alegando que não houve licitação?

Não. A falta de licitação, isoladamente, não autoriza a prefeitura a recusar o pagamento por um serviço que já foi comprovadamente prestado. Em regra, a ausência de licitação não elimina o direito do prestador de receber pelos serviços executados, pois a irregularidade do procedimento de contratação é um problema atribuível ao gestor público, e não ao particular que cumpriu as obrigações que lhe cabiam.

Nesse sentido, o município é obrigado a pagar pelo custo básico do serviço realizado, mesmo quando a contratação não seguiu o rito da licitação, da dispensa ou da inexigibilidade. O entendimento está alinhado à jurisprudência consolidada dos tribunais brasileiros, inclusive do Superior Tribunal de Justiça, cujos ministros costumam reafirmar que, uma vez comprovada a efetiva prestação do serviço, a Administração deve pagar por ele, independentemente da irregularidade que tenha marcado a contratação.

Essa regra existe porque o prestador de serviços tem direito ao recebimento pelo que efetivamente executou e entregou ao poder público, sob pena de a Administração se apropriar de um benefício sem qualquer contraprestação — o que o ordenamento jurídico brasileiro não tolera.

O que é o enriquecimento sem causa da Administração Pública?

O enriquecimento sem causa da Administração Pública ocorre quando o poder público se beneficia de um serviço, de uma obra ou de um bem entregue por um particular sem pagar a devida contraprestação, ainda que o contrato que originou essa entrega seja formalmente irregular ou nulo. A vedação ao enriquecimento sem causa é um princípio geral do direito, aplicável tanto às relações entre particulares quanto às relações entre o particular e o Estado.

Na prática, o princípio veda que a Administração Pública se enriqueça ilicitamente às custas de quem prestou um serviço de boa-fé. Ele é fundamentado na boa-fé objetiva e na moralidade administrativa, valores que orientam toda a atuação do poder público nos termos do art. 37, caput, da Constituição Federal.

Em que lei está prevista a vedação ao enriquecimento sem causa da Administração?

A fonte normativa mais direta dessa vedação, no âmbito dos contratos administrativos, é o artigo 149 da Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações, que reproduz quase integralmente a regra que já constava do artigo 59, parágrafo único, da Lei nº 8.666/1993, a antiga Lei de Licitações. Ambos os dispositivos tratam do enriquecimento sem causa ao estabelecer que a nulidade de um contrato não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado pelo que ele já houver executado.

Um contrato com a prefeitura sem licitação pode ser considerado nulo e isso afeta o pagamento?

Sim, um contrato firmado com a Administração Pública sem o devido processo de licitação, dispensa ou inexigibilidade pode ser considerado nulo, mas essa nulidade não afasta, por si só, o direito do prestador ao pagamento pelo que já foi executado. A nulidade do contrato não exime a Administração do dever de indenizar, ainda que o próprio ajuste não possa mais produzir efeitos futuros.

O artigo 149 da Lei nº 14.133/2021, assim como já fazia o artigo 59 da Lei nº 8.666/1993, trata exatamente dessa hipótese: a indenização é devida pelos serviços executados até a data em que a nulidade for declarada, desde que o prestador não tenha, por qualquer razão, dado causa ao vício que levou à invalidade do contrato. A lei ressalva, ainda, o direito de terceiros de boa-fé que não tenham qualquer relação com o vício que originou a nulidade, resguardando os direitos de quem já cumpriu sua parte no ajuste.

Há, porém, um limite importante nessa indenização: ela geralmente se restringe ao custo dos serviços prestados, sem lucro adicional, sobretudo nos casos em que se comprova má-fé do prestador. Se ficar demonstrado que o particular contribuiu para a irregularidade da contratação, por exemplo, por conluio com o gestor ou por ciência de que o procedimento era manifestamente ilegal, o direito à indenização pode ser mitigado ou até afastado.

A nulidade do contrato administrativo tem efeito retroativo?

Em regra, sim: a declaração de nulidade do contrato administrativo opera retroativamente, desconstituindo os efeitos jurídicos já produzidos e impedindo a produção de novos efeitos a partir de então. A própria Lei nº 14.133/2021 prevê, no entanto, que a anulação de um contrato deve ser precedida de uma análise de interesse público. Diante da necessidade de preservar esse interesse, a Administração pode optar por manter a execução do objeto contratual quando isso for mais vantajoso do que o desfazimento do ajuste, desde que a irregularidade seja sanável e não haja dolo ou culpa das partes.

O que diz a lei sobre o pagamento de serviço prestado sem contrato formal com o poder público?

A lei determina que a Administração deve indenizar serviços prestados sem contrato formal, sempre que a execução for comprovada e não houver má-fé do prestador. O fundamento está no art. 149 da Lei nº 14.133/2021, que corresponde ao art. 59, parágrafo único, da revogada Lei nº 8.666/1993, e em ambos os casos a lógica é a mesma: impedir que a Administração se beneficie de um serviço sem pagar por ele.

O fato de não existir um contrato formalmente assinado não impede, portanto, o reconhecimento do direito à indenização, desde que a execução do serviço esteja comprovada. Para fins de indenização, o que importa é a comprovação da execução do serviço e do benefício que ele gerou para a Administração, não a existência de um instrumento contratual nos termos exigidos pela lei de licitações.

A Nova Lei de Licitações (Lei nº 14.133/2021) mudou a regra sobre pagamento sem licitação?

Não em sua essência: a Nova Lei de Licitações manteve, no art. 149, a mesma lógica de proteção ao contratado que já existia no art. 59, parágrafo único, da antiga Lei nº 8.666/93. A principal diferença está no detalhamento do procedimento de declaração de nulidade, hoje tratado pelo artigo 147 da Lei nº 14.133/2021, que exige da Administração uma análise prévia do interesse público antes de anular um contrato.

Na prática, isso significa que, sob a lei de licitações atualmente em vigor, o prestador de serviços continua protegido contra o enriquecimento sem causa da Administração, com a vantagem adicional de que o próprio procedimento de nulidade se tornou mais estruturado e mais atento às consequências práticas de simplesmente deixar de pagar por um serviço já executado.

Contrato verbal com a prefeitura tem validade para cobrar o pagamento?

Um contrato verbal com a prefeitura, em regra, é nulo, pois o art. 95, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 (com correspondência no art. 60, parágrafo único, da revogada Lei nº 8.666/93) exige a formalização escrita dos ajustes com a Administração Pública, salvo para pequenas compras ou prestação de serviços de pronto pagamento de valor não superior ao limite legal atualizado por decreto federal. A inexistência de um contrato escrito não retira, isoladamente, o direito à indenização: a nulidade formal do contrato verbal não afasta a obrigação de a Administração indenizar pelos serviços comprovadamente executados e efetivamente usufruídos pelo poder público.

Tribunais têm reconhecido, em ações de cobrança contra municípios, que a ausência de licitação, de nota de empenho ou de qualquer formalização contratual não exime o ente público da responsabilidade de pagar por bens e serviços efetivamente entregues, justamente com base na vedação ao enriquecimento sem causa. O que muda, nesses casos, é a forma de comprovação: sem um contrato escrito, o prestador precisa reunir outras provas sólidas da execução do serviço.

Como comprovar e cobrar a prefeitura por um serviço prestado e não pago?

Para cobrar a prefeitura por um serviço prestado e não pago, o primeiro passo é reunir provas sólidas da execução do serviço, como notas fiscais, fotos, relatórios, e-mails de solicitação e qualquer registro que comprove que a Administração recebeu e se beneficiou do que foi entregue. O ônus de provar a prestação dos serviços é do prestador, que deve demonstrar que o serviço foi efetivamente executado e beneficiou a prefeitura, e é essa comprovação que sustenta o pedido de indenização.

Antes de qualquer medida judicial, é possível protocolar um requerimento administrativo diretamente na prefeitura, solicitando o reconhecimento da dívida e o pagamento do valor devido. Consultar o site do Tribunal de Contas do Estado também pode ajudar na verificação de eventuais processos relacionados ao contrato, o que reforça a segurança jurídica do prestador e sua proteção documental antes de avançar com a cobrança.

É possível resolver isso com um requerimento administrativo, sem entrar na Justiça?

Sim, é possível protocolar um requerimento administrativo para solicitar o pagamento antes de qualquer medida judicial, e essa costuma ser a via mais rápida quando a Administração reconhece a dívida e apenas não formalizou o pagamento por falha de procedimento interno.

Se a via administrativa falhar, como funciona a ação judicial de cobrança contra o município?

Se a via administrativa falhar, a alternativa é uma ação judicial de cobrança, movida em face do município para obrigá-lo a pagar o valor devido pelo serviço comprovadamente executado. Essa ação tem como fundamento justamente a vedação ao enriquecimento sem causa, cabendo ao prestador instruir o processo com toda a documentação que comprove a execução do serviço.

Quem contrata com a prefeitura sem licitação pode ser processado por isso?

O particular que contrata com a prefeitura sem licitação, em regra, não responde pela irregularidade da contratação da mesma forma que o gestor público, a menos que tenha participado ativamente do vício, por exemplo, simulando uma situação de urgência inexistente ou conluiando-se com o agente público para fraudar o procedimento. Nesses casos de má-fé comprovada, a empresa contratada pode, sim, ser responsabilizada e ter mitigado ou afastado o seu direito à indenização.

Já o gestor público que autoriza a contratação sem o devido processo licitatório responde perante o Tribunal de Contas e, dependendo da gravidade da conduta, pode ser responsabilizado por improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992. Essa responsabilização, no entanto, atinge o agente público e não retira do particular de boa-fé o direito de receber pelo que já executou, exatamente a distinção que orientou o Acórdão T.C. nº 833/2026 ao não determinar a devolução dos valores pagos pelas apresentações artísticas comprovadamente realizadas.

Por que contar com um advogado especialista em Direito Público para cobrar valores da prefeitura?

O Dr. Carlos Horácio Bonamigo Filho lidera a equipe de Direito Público da Garrastazu Advogados. Aqui, trabalhamos com casos de empresas e prestadores que não recebem pelo que já executaram para a Administração, ajudando também nossos clientes com questões de fiscalização de contratos administrativos e cobrança de créditos junto a entes públicos. Reunir a documentação certa, identificar o fundamento legal aplicável ao caso concreto e escolher entre a via administrativa e a via judicial exige conhecimento técnico específico sobre a relação entre o particular e o poder público. Com especialistas em todas as áreas do Direito e atendimento online em todo o país, a Garrastazu está pronta para orientar. Conte conosco.

Perguntas Frequentes

Quem tem o ônus de provar que o serviço foi realmente prestado à prefeitura?

O ônus de provar a execução do serviço é do prestador, que deve reunir documentos como notas fiscais, fotos, relatórios e comunicações trocadas com a Administração. Quanto mais completa a documentação, maior a chance de sucesso no requerimento administrativo ou na ação de cobrança.

A falta de autorização para subcontratar impede o recebimento pelo serviço já executado?

Não. A falta de autorização para subcontratar não impede o pagamento, desde que o serviço tenha sido efetivamente feito e comprovado. Essa irregularidade pode gerar questionamentos internos na Administração, mas não afasta, isoladamente, o direito à indenização pelo que já foi executado.

O que é o reconhecimento de dívida pela Administração Pública?

O reconhecimento de dívida é o instrumento pelo qual a própria Administração admite, formalmente, que deve um valor ao particular por um serviço já prestado. Esse instrumento deve ser documentado adequadamente, pois facilita tanto o pagamento pela via administrativa quanto a eventual cobrança judicial, e visa justamente evitar o enriquecimento sem causa do poder público.

A prefeitura precisa seguir uma ordem cronológica para pagar seus fornecedores?

Sim. Depois das fases de empenho e liquidação da despesa pública, o pagamento deve seguir a ordem cronológica de exigibilidade, conforme os procedimentos previstos na legislação orçamentária. Um serviço prestado sem contrato formal, uma vez reconhecida a dívida, também deve observar essa mesma lógica de prioridade nos pagamentos.

Se houver indício de má-fé ou simulação na contratação, o prestador ainda pode ser indenizado?

Se comprovada a má-fé do prestador, por exemplo, por participação ativa na simulação de uma dispensa de licitação inexistente, o direito à indenização pode ser mitigado ou até afastado, já que a proteção legal pressupõe a boa-fé de quem executou o serviço. A análise, nesses casos, é sempre feita caso a caso, considerando as provas produzidas.

Depois de quanto tempo prescreve o direito de cobrar a prefeitura por um serviço não pago?

Como regra geral, as dívidas da Fazenda Pública, incluindo as prefeituras, prescrevem em cinco anos, conforme o Decreto nº 20.910/1932. Por isso, quem tem um crédito a receber do município não deve demorar para reunir a documentação e formalizar o requerimento administrativo ou a ação de cobrança.

Conteúdo revisado em julho de 2026, com base na legislação vigente.