Garrastazu Advogados

Ser designado fiscal ou gestor de um contrato público significa assumir responsabilidades que podem se materializar em processo de tomada de contas especial anos depois da assinatura do atesto.

Este artigo responde às perguntas mais complexas sobre o tema: quando o TCU responsabiliza o servidor, como a responsabilidade solidária alcança a empresa contratada, quais são os limites da glosa e como o fiscal deve documentar sua atuação para se proteger.

Por que o TCU pode responsabilizar um servidor mesmo que o erro não tenha sido intencional?

Como a LINDB define o limiar entre erro escusável e erro grosseiro na fiscalização de contratos?

O art. 28 do Decreto-lei 4.657/1942 (LINDB) estabelece que o agente público responde pessoalmente por suas decisões ou opiniões técnicas apenas quando age ou se omite com dolo ou erro grosseiro. Esse dispositivo foi incorporado ao ordenamento como filtro de proteção do servidor de boa-fé — e, ao mesmo tempo, como parâmetro de exigência para os órgãos de controle.

Para o TCU, a linha divisória entre erro escusável e erro grosseiro está na existência ou ausência de diligência mínima. O servidor que buscou os instrumentos disponíveis, produziu registros, comparou informações e agiu dentro de sua capacidade técnica — mesmo que tenha chegado a conclusão equivocada — não comete erro grosseiro. O servidor que ignora os instrumentos de controle previstos na lei, trata o atesto como formalidade burocrática ou omite irregularidades identificadas para evitar conflito com o contratado, esse comete erro grosseiro, mesmo que tenha agido sem intenção de causar dano.

A dimensão objetiva do erro grosseiro verifica se existia obrigação clara e exigível que o servidor deixou de cumprir. A dimensão subjetiva analisa se ele tinha condições técnicas e materiais para cumpri-la. Um fiscal designado sem treinamento, sem acesso ao local de execução e sem tempo para exercer a função adequadamente pode ter suas circunstâncias consideradas atenuantes — mas a ausência dessas condições deve ser formalizada ao gestor em tempo hábil, pois omissão silenciosa não produz efeitos de exclusão de responsabilidade.

Quais são as condutas que o TCU mais frequentemente enquadra como erro grosseiro na fiscalização de contratos?

A jurisprudência do TCU identifica um conjunto de condutas que recorrentemente configuram erro grosseiro. A primeira e mais grave é atestar serviços sem verificação efetiva: assinar o Termo de Recebimento Provisório ou o ateste na nota fiscal com base apenas na declaração do contratado, sem qualquer conferência independente. O Acórdão 3972/2023-TCU-Segunda Câmara expressamente enquadrou essa conduta como erro grosseiro em contratos de engenharia, aplicando o entendimento a qualquer tipo de serviço.

A segunda conduta identificada é a ausência de registros no Histórico de Gerenciamento do Contrato. O fiscal que não documenta suas verificações, visitas e notificações não tem como demonstrar, em processo posterior, que exerceu controle efetivo. O TCU trata a ausência de documentação como indício de ausência de fiscalização, não como mera falha formal. A terceira conduta é a omissão no dever de comunicação ao gestor: o art. 117, §2º da Lei nº 14.133/2021 impõe ao fiscal o dever de comunicar ao gestor toda situação que ultrapasse sua competência em tempo hábil, e o descumprimento desse dever é, em si, conduta passível de responsabilização.

Completam esse catálogo: aceitar substituição de materiais ou serviços não previstos em contrato sem comunicação ao gestor; deixar de notificar o contratado sobre irregularidades flagrantes; e atestar a execução de itens não previstos no ajuste contratual. Cada uma dessas condutas tem acórdãos específicos do TCU e pode gerar débito, multa e inabilitação para cargos de confiança na Administração Federal. Veja mais detalhes neste artigo.

Como a responsabilidade solidária da empresa contratada funciona nos processos do TCU?

Em que situações o TCU pode acionar a empresa contratada para devolução de valores ao erário?

O TCU pode responsabilizar solidariamente a empresa contratada quando ela se beneficia de pagamentos indevidos — seja por supermedição de quantitativos, seja por cobrança de serviços não executados. O Acórdão 12327/2021-TCU-Segunda Câmara é o precedente central: o Tribunal determinou a imputação solidária entre o servidor que atestou serviços não realizados e a empresa que recebeu o pagamento sem executar o contrato.

A solidariedade significa que o TCU pode acionar o devedor mais solvente, a empresa ou o servidor, para recuperar o valor total do dano. A empresa não pode se defender alegando que o ateste foi do fiscal, nem o fiscal pode se defender alegando que a empresa é que cometeu a irregularidade — o Tribunal analisa cada elo separadamente e pode responsabilizar ambos. Além da restituição do dano com correção monetária e juros, o TCU pode declarar a inidoneidade da empresa para contratar com o poder público, sanção de enorme impacto para negócios que dependem de contratações governamentais.

Para as empresas, a lição é clara: a participação ativa ou passiva em irregularidades na execução do contrato cria exposição direta perante o TCU, independentemente de qualquer ação ou omissão do fiscal responsável. Isso inclui situações em que a empresa não iniciou a irregularidade, mas se beneficiou dela ao não comunicar o recebimento incorreto ao fiscal ou ao gestor. A ausência de controles internos que impeçam faturamentos irregulares não é argumento de defesa perante o Tribunal.

Como o passivo trabalhista gera responsabilidade subsidiária da administração e responsabilização do fiscal?

Qual é o nexo entre a fiscalização administrativa deficiente e a condenação subsidiária do ente público em ações trabalhistas?

O nexo é direto e está expresso no art. 121, §2º da Lei nº 14.133/2021: a responsabilidade subsidiária da administração por encargos trabalhistas, nos contratos de dedicação exclusiva de mão de obra, exige prova de falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado. O Tema 246 do STF reforça que a mera inadimplência da empresa não transfere automaticamente a responsabilidade ao poder público — é necessário demonstrar o nexo de causalidade entre a conduta ou omissão do órgão e o dano sofrido pelo trabalhador. Vale notar que o STF ainda aprecia o Tema 1118, que trata especificamente do ônus da prova nessas situações — o entendimento definitivo sobre quem deve provar a falha (administração ou trabalhador) ainda está em formação.

Na prática, o TST analisa uma série de elementos para verificar se houve falha de fiscalização: o ente público exigia comprovantes mensais de cumprimento das obrigações trabalhistas? Os fiscais designados tinham capacitação para verificar os documentos apresentados? Havia registro formal das verificações realizadas? Em caso de irregularidade identificada, foram adotadas medidas cabíveis? A resposta negativa a qualquer dessas perguntas tende a configurar a falha de fiscalização que fundamenta a responsabilização subsidiária — e o fiscal administrativo é o primeiro alvo de apuração por ser o agente cuja função específica é monitorar exatamente essas obrigações. Veja o tema completo neste artigo.

Como o fiscal administrativo deve documentar o acompanhamento das obrigações trabalhistas para se proteger?

O fiscal administrativo deve manter um dossiê mensal por contrato, com os documentos comprobatórios do cumprimento das obrigações trabalhistas apresentados pela empresa: guias de recolhimento do FGTS e do INSS, folha de pagamento com identificação dos trabalhadores alocados no contrato, comprovantes de entrega de holerites, registros de ponto, certidões de regularidade perante a Receita Federal e o FGTS, e comprovantes de quitação de rescisões quando houver desligamentos. O Acórdão 1214/2013-TCU-Plenário orienta que os contratos prevejam, de forma expressa, que a empresa deve viabilizar o acesso dos empregados aos sistemas da Previdência Social e da Receita Federal para verificação das contribuições recolhidas.

Cada vez que o fiscal recebe esses documentos, examina e registra o exame no Histórico de Gerenciamento. Quando há irregularidade, notifica formalmente e registra a notificação. Quando a empresa regulariza, registra a regularização. Esse ciclo de verificação-notificação-registro é o que demonstra ao TCU, em processo posterior, que o fiscal exerceu controle efetivo — e é o que exclui a responsabilidade subsidiária do ente público em caso de condenação trabalhista.

Quais são os limites da glosa e como a empresa pode contestá-la juridicamente?

Quando uma glosa aplicada pela administração é considerada indevida pelo TCU?

A glosa é indevida quando não está prevista no contrato administrativo, quando é aplicada sem fundamentação em registros documentados pelo fiscal ou quando se baseia em situação expressamente vedada pela jurisprudência do TCU. O Acórdão 3363/2015-TCU-Plenário proibiu a retenção de valores da nota fiscal pelo simples fato de o ente público ser citado como ré em demanda trabalhista proposta pelos empregados da contratada — essa é a hipótese de glosa mais frequentemente questionada nas relações entre administração e empresas prestadoras de serviços.

Também é indevida a glosa baseada em irregularidade que a empresa já corrigiu dentro do prazo estabelecido na notificação, ou a que pretende reter valores correspondentes a serviços já executados para cobrir obrigações não relacionadas ao contrato em questão. O TCU firmou que a irregularidade fiscal da contratada perante a seguridade social, por si só, não autoriza a retenção de pagamentos por serviços já executados — isso configuraria enriquecimento sem causa da Administração. A irregularidade pode fundamentar sanções e rescisão, mas não a retenção pura e simples de créditos por execução já realizada.

Para contestar uma glosa indevida, a empresa deve apresentar defesa técnica fundamentada ao gestor do contrato no prazo fixado na notificação, documentando a ausência de fundamento contratual ou legal para a dedução. Se a defesa não for acolhida, a empresa pode recorrer à autoridade superior, ao TCU por meio de representação, ou ao Poder Judiciário. Nesse processo, a assessoria jurídica especializada é decisiva para formular a contestação com os fundamentos corretos da jurisprudência aplicável.

Como o prazo mínimo de garantia de cinco anos para obras funciona na prática?

O prazo de garantia de cinco anos começa a contar a partir de que momento em obras públicas?

O prazo mínimo de garantia de cinco anos começa a contar a partir do recebimento definitivo da obra pelo gestor do contrato, não da conclusão física da construção. Isso é relevante porque, nos casos em que o recebimento definitivo demora a ocorrer após a conclusão do empreendimento, o prazo de responsabilidade do contratado também se posterga. O fundamento legal está no art. 140, §6º da Lei nº 14.133/2021 combinado com o art. 618 do Código Civil.

Durante os cinco anos, o contratado responde objetivamente por vícios de solidez e segurança dos materiais e dos serviços executados e pela funcionalidade da construção, da reforma, da recuperação ou da ampliação do bem imóvel. Responsabilidade objetiva significa que o contratado não pode se eximir alegando ausência de culpa — cabe a ele demonstrar que o vício decorreu de fato alheio à sua execução. O Acórdão 1393/2016-TCU-Plenário consolidou esse entendimento, estabelecendo que o construtor tem responsabilidade objetiva durante o prazo irredutível de cinco anos. Saiba mais sobre recebimento definitivo e responsabilidade pós-entrega aqui.

Como o fiscal de contrato deve proceder para criar um histórico de documentação que o proteja em auditorias futuras?

Quais elementos um Histórico de Gerenciamento do Contrato robusto deve conter para resistir a um processo de tomada de contas especial?

O Histórico de Gerenciamento do Contrato deve ser um registro cronológico e contínuo de toda a atividade de fiscalização, não um documento criado retrospectivamente para justificar decisões já tomadas. O TCU examina a sequência e a contemporaneidade dos registros — um histórico preenchido às pressas após a abertura de uma apuração tem pouco valor probatório.

Os elementos que precisam estar presentes incluem: datas e descrição das verificações realizadas (in loco ou documental); identificação dos documentos analisados, com data de recebimento; ocorrências identificadas, com descrição técnica do que foi constatado; notificações emitidas ao contratado, com o prazo concedido para regularização; respostas do contratado ou ausência de resposta; regularizações realizadas; comunicações ao gestor do contrato, com a situação descrita e a providência solicitada; e substituições do fiscal titular, com registro de quem assumiu e do estado da execução na data da substituição.

Em contratos de serviços com mão de obra dedicada, o Histórico deve incluir o ciclo mensal de verificação das obrigações trabalhistas: data da exigência dos documentos à empresa, data do recebimento, lista dos documentos recebidos, resultado da conferência e eventual notificação por pendência. Esse registro mensal transforma a fiscalização administrativa de uma atividade informal em um processo auditável — e é o que distingue o servidor diligente do que se limita a assinar atestes. Veja mais sobre as atribuições do fiscal técnico neste artigo.

Por que contar com assessoria jurídica especializada em contratos públicos pode ser decisivo?

Dúvidas sobre como responder a uma notificação da fiscalização, como contestar uma glosa indevida ou como estruturar a documentação de um contrato têm custo quando ficam sem resposta por tempo demais. A Garrastazu Advogados tem equipe dedicada a contratos públicos e licitações, atuando tanto na assessoria preventiva de empresas que prestam serviços ao poder público quanto na defesa em processos administrativos e perante o TCU. Com atendimento online em todo o Brasil, o escritório está disponível para uma avaliação inicial de cada situação. O Dr. Carlos Horácio Bonamigo Filho lidera essa área, com expertise que cobre desde o dimensionamento da proposta na licitação até a defesa em processos de tomada de contas especial. Entre em contato.

Conteúdo revisado em junho de 2026, com base na Lei nº 14.133/2021, na LINDB (art. 28), no Decreto 11.246/2022, no Manual de Contratos do TCU (atualizado em agosto de 2025) e na jurisprudência do TCU.