Garrastazu Advogados

Dedicação exclusiva de mão de obra é o regime, previsto no art. 6º, inciso XVI, e no art. 121 da Lei nº 14.133/2021, em que a empresa contratada aloca empregados continuamente na execução de um serviço contínuo prestado a um órgão público, como limpeza, portaria, segurança ou recepção. Nesse regime, a contratada pode ser obrigada a prestar garantia adicional — caução ou fiança bancária — e, ao mesmo tempo, a administração pública pode reter parte do pagamento, depositando-o em conta vinculada ou destinando-o a pagamento direto aos empregados, para assegurar o cumprimento das obrigações trabalhistas. À medida que cada obrigação vence — férias, décimo terceiro salário ou verbas rescisórias — e desde que comprovada a quitação, a empresa contratada tem direito a requerer a liberação do valor retido correspondente, ou, quando for o caso, a devolução da garantia prestada.

Este artigo é para empresas de terceirização que prestam serviço contínuo a órgãos públicos em regime de dedicação exclusiva de mão de obra — em especial empresas de limpeza e conservação, portaria e recepção, vigilância e segurança patrimonial, e copeiragem e apoio administrativo. Também interessa a gestores financeiros e administrativos dessas empresas, responsáveis por conferir cada fatura e entender por que parte do valor contratado não chega junto com o restante do pagamento.

Se a sua empresa está nessa situação e tem parte do pagamento retida a cada fatura, é natural interpretar isso como um atraso ou uma inadimplência do contratante. Na maior parte dos casos, porém, não é isso que está acontecendo: a retenção costuma ser um mecanismo legal previsto no próprio contrato administrativo, criado para proteger os empregados terceirizados contra o risco de a empresa não pagar férias, décimo terceiro salário ou verbas rescisórias.

Este artigo explica o que é a dedicação exclusiva de mão de obra em contratos administrativos, por que a administração pública retém valores nesse regime, e o caminho prático para a empresa contratada reaver o saldo devido quando as obrigações trabalhistas já estão em dia.

O que é dedicação exclusiva de mão de obra em contrato administrativo?

Dedicação exclusiva de mão de obra é a expressão técnica usada pela Lei nº 14.133/2021 (a Lei de Licitações e Contratos Administrativos) para descrever serviços contínuos cujo modelo de execução contratual exige, entre outros requisitos: que os empregados do contratado fiquem à disposição nas dependências do órgão contratante para a prestação do serviço; que o contratado não compartilhe, com outros contratos, os recursos humanos e materiais alocados àquele serviço; e que o contratado permita à administração fiscalizar a distribuição, o controle e a supervisão dessa mão de obra.

A definição consta do art. 6º, inciso XVI, alíneas "a", "b" e "c", da lei. É esse o regime típico dos contratos de limpeza, conservação, portaria, vigilância patrimonial, copeiragem e apoio administrativo firmados com órgãos públicos.

Qual a diferença entre serviços com e sem dedicação exclusiva de mão de obra?

Nos serviços com dedicação exclusiva de mão de obra, os empregados da contratada ficam alocados de forma contínua à execução do contrato, e é justamente essa continuidade que expõe a administração ao risco de responder, ainda que de forma limitada, por encargos trabalhistas não pagos. Já nos serviços sem dedicação exclusiva de mão de obra, a execução não depende da alocação permanente de uma equipe fixa: o contratado é acionado para entregar um resultado específico, sob demanda, sem que a administração acompanhe a gestão direta da mão de obra empregada.

Um mesmo contrato de serviço contínuo (pense em manutenção predial ou suporte de tecnologia da informação) pode ser estruturado com ou sem dedicação exclusiva de mão de obra, a depender de como o objeto foi desenhado no edital.

Por que a administração pública retém parte do pagamento em contratos com dedicação exclusiva de mão de obra?

O art. 121, § 1º, da Lei nº 14.133/2021 estabelece, como regra geral, que somente o contratado responde pelos encargos trabalhistas, fiscais e comerciais decorrentes da execução do contrato, e que a inadimplência da contratada não transfere essa responsabilidade à administração. Os encargos previdenciários seguem regime distinto desde o início: o § 2º do mesmo artigo prevê que, exclusivamente nas contratações de serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra, a administração responde solidariamente pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos encargos trabalhistas, caso fique comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado.

É justamente para reduzir o risco de ter de arcar com essa responsabilidade solidária e subsidiária que a lei autoriza a administração a adotar mecanismos preventivos de controle sobre o pagamento das verbas trabalhistas.

O § 3º do art. 121 lista as medidas que o edital ou o contrato podem prever para esse fim: exigir caução, fiança bancária ou seguro-garantia com cobertura para verbas rescisórias; condicionar o pagamento à comprovação de quitação das obrigações trabalhistas vencidas; depositar valores em conta vinculada; e, em caso de inadimplemento comprovado da contratada, pagar diretamente aos empregados as verbas devidas, deduzindo o valor do que seria pago à empresa. A mesma norma também permite que os valores destinados a férias, décimo terceiro salário, ausências legais e verbas rescisórias sejam retidos e só sejam repassados à contratada quando o fato gerador efetivamente ocorrer, ou seja, quando o empregado sair de férias, receber o décimo terceiro ou for desligado.

Leia também este artigo para entender mais sobre o tema.

Como funciona a conta vinculada em contratos de terceirização com o poder público?

Quando o instrumento convocatório prevê a conta vinculada, o órgão contratante deposita mensalmente, em conta bancária aberta em nome da empresa contratada mas com movimentação controlada pela administração, os valores correspondentes às provisões de férias, décimo terceiro salário e verbas rescisórias dos empregados alocados ao contrato. A empresa não movimenta livremente esse saldo: o levantamento depende de autorização do órgão, normalmente condicionada à comprovação de que o fato gerador daquela verba realmente ocorreu.

No âmbito do Poder Judiciário, a Resolução CNJ nº 651/2025 disciplina especificamente essa retenção de provisões para encargos trabalhistas e previdenciários em contratos com dedicação exclusiva de mão de obra, com fundamento no art. 121 da Lei nº 14.133/2021.

Quais serviços costumam ser contratados com dedicação exclusiva de mão de obra?

Na prática da administração pública, o regime aparece com mais frequência em serviços de limpeza e conservação, portaria e recepção, vigilância e segurança patrimonial, copeiragem e apoio administrativo; atividades contínuas, que dependem de uma equipe fixa alocada nas dependências do órgão. Serviços de limpeza e de segurança patrimonial estão entre os que podem ser regularmente terceirizados, inclusive pelo poder público, desde que a contratação siga as regras de licitação e de execução contratual da Lei nº 14.133/2021.

É por isso que empresas desses segmentos são as que mais convivem, no dia a dia, com a retenção de valores prevista no art. 121 e precisam entender o mecanismo para não confundir retenção legal com atraso no pagamento.

Quando a administração pública pode pagar diretamente aos empregados terceirizados?

O inciso IV do § 3º do art. 121 autoriza a administração a efetuar o pagamento das verbas trabalhistas diretamente aos empregados da contratada quando fica comprovado que a empresa não quitou essas obrigações. Nessa hipótese, o valor pago diretamente aos trabalhadores é deduzido do que seria devido à contratada na fatura seguinte.

Do ponto de vista da empresa, esse mecanismo tem um efeito prático relevante: o saldo que deixa de ser pago a ela não desaparece do contrato, mas também não fica disponível para levantamento; ele foi usado para quitar uma obrigação que já era da própria contratada. Por isso, a melhor forma de evitar esse desconto é manter a documentação de quitação das obrigações trabalhistas sempre atualizada e disponível para o fiscal do contrato, antes que a administração precise recorrer ao pagamento direto.

A retenção de valores significa que o órgão público está inadimplente?

Não, na maior parte dos casos. É comum que a empresa contratada interprete a retenção de parte do pagamento como um sinal de mau pagador por parte do órgão público, mas, quando a retenção decorre de caução, conta vinculada ou condicionamento contratual previsto no art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, ela não configura inadimplemento: é o cumprimento de uma cláusula contratual legítima, criada para proteger o trabalhador terceirizado e para reduzir o risco de a administração ser chamada a responder subsidiariamente por encargos trabalhistas não pagos.

A distinção importa porque muda o caminho a seguir: diante de uma retenção legítima, a solução é comprovar a quitação das obrigações trabalhistas e requerer a liberação do saldo; diante de um atraso real no cronograma de pagamento, o caminho é outro, e passa por cobrar formalmente o órgão pela mora.

Como a empresa contratada pode reaver o saldo retido pela administração pública?

Reaver o saldo retido em um contrato com dedicação exclusiva de mão de obra passa, na prática, por demonstrar à administração que as obrigações trabalhistas relativas ao período já foram cumpridas. O passo inicial é reunir a documentação que comprova essa quitação: folhas de pagamento, guias de recolhimento do FGTS e da previdência, comprovantes de pagamento de férias e décimo terceiro já vencidos, e recibos de eventuais verbas rescisórias de empregados desligados do contrato. Com essa documentação organizada, a empresa apresenta ao fiscal do contrato o requerimento de liberação do saldo depositado na conta vinculada correspondente ao período já quitado ou, quando a garantia prestada tiver sido caução ou fiança bancária, o requerimento de devolução dessa garantia, indicando exatamente o período e os empregados a que se refere o pedido.

Ainda que o § 3º do art. 121 fale em quitação das obrigações vencidas relativas ao contrato, é a instrução do requerimento (a organização e a clareza da documentação apresentada) que costuma determinar a velocidade da liberação. Requerimentos genéricos, sem indicação de período e sem os comprovantes correspondentes, tendem a ficar parados aguardando complementação, o que apenas prolonga o tempo em que o saldo permanece retido.

Quais documentos comprovam a quitação das obrigações trabalhistas para liberar o saldo retido?

Em geral, o edital ou o contrato administrativo especificam a documentação exigida para a liberação, mas costumam ser aceitos: a folha de pagamento do período, os comprovantes de depósito do FGTS e de recolhimento das contribuições previdenciárias, o comprovante de pagamento de férias já gozadas e do décimo terceiro salário já vencido, e, quando aplicável, o termo de rescisão e o comprovante de pagamento das verbas devidas a empregados desligados.

Vale conferir o termo de referência ou o próprio contrato antes de protocolar o pedido, porque cada órgão pode detalhar essa lista de forma ligeiramente diferente.

O que fazer se o pedido de liberação do saldo retido ficar parado sem resposta?

A administração tem o dever de decidir sobre todo requerimento relacionado à execução do contrato, e a Lei nº 14.133/2021, em seu art. 123, fixa o prazo de um mês para essa decisão, contado da conclusão da instrução do pedido, prorrogável uma única vez de forma motivada — salvo se lei específica ou o próprio contrato estabelecerem prazo diferente, hipótese em que prevalece o prazo especial (art. 123, parágrafo único). Se o requerimento de liberação do saldo retido, com toda a documentação de quitação já anexada, ultrapassar o prazo aplicável sem resposta, a empresa contratada passa a dispor de fundamento legal para cobrar formalmente uma decisão, inclusive por via judicial.

Veja também este artigo sobre o tema.

A responsabilidade da administração no art. 121 é igual à da Súmula 331 do TST?

Não são a mesma coisa, embora tratem de temas próximos e por isso mereçam essa distinção. A responsabilidade solidária e a responsabilidade subsidiária de que trata o art. 121, § 2º, da Lei nº 14.133/2021 aplicam-se especificamente às contratações públicas com dedicação exclusiva de mão de obra, e dependem de ficar comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações do contratado. Já a Súmula 331 do Tribunal Superior do Trabalho trata, de forma mais ampla, da responsabilidade subsidiária do tomador de serviços (público ou privado) pelo inadimplemento das obrigações trabalhistas do empregador terceirizado, exigindo que o tomador tenha participado da relação processual trabalhista e conste do título executivo judicial.

No caso específico dos entes da administração pública direta e indireta, o item V da própria Súmula 331 também condiciona essa responsabilidade subsidiária à evidência de conduta culposa na fiscalização do contrato — uma lógica semelhante à do art. 121, § 2º, ainda que a redação atual desse item V remeta à antiga Lei nº 8.666/1993, hoje substituída pela Lei nº 14.133/2021. Em fevereiro de 2025, o Supremo Tribunal Federal reforçou essa lógica ao julgar o Tema 1.118 de repercussão geral (RE 1.298.647): fixou que a responsabilidade subsidiária da administração pública não pode decorrer da simples inversão do ônus da prova, cabendo ao trabalhador demonstrar a existência de comportamento negligente do órgão público na fiscalização do contrato — inclusive quando o órgão deixa de agir após ser formalmente notificado do descumprimento —, e não ao órgão comprovar que fiscalizou corretamente. A própria tese reconhece que a administração afasta essa responsabilidade ao adotar as medidas do art. 121, § 3º, da Lei nº 14.133/2021, como condicionar o pagamento à comprovação da quitação do mês anterior — o que reforça que a retenção tratada neste artigo é, ela mesma, parte do cumprimento do dever de fiscalização.

A distinção entre solidária e subsidiária também importa na prática. Na responsabilidade solidária (como a que recai sobre a administração quanto aos encargos previdenciários, no art. 121, § 2º) o credor pode exigir e receber a dívida de um ou de alguns dos devedores, parcial ou totalmente, sem precisar esgotar antes os bens do outro devedor, nos termos do art. 275 do Código Civil: é a chamada cobrança direta, que permite ao credor escolher de quem cobrar. Já na responsabilidade subsidiária, a que se aplica aos encargos trabalhistas, o devedor secundário só responde depois de frustrada a cobrança contra o devedor principal, a empresa contratada.

Essa responsabilidade subsidiária ou solidária da contratante é distinta da responsabilidade direta da empresa terceirizada perante seus empregados, que é sempre da prestadora de serviços, nunca do órgão público, salvo nas hipóteses excepcionais já descritas. No regime geral de terceirização — regulado pela Lei nº 6.019/1974, com a redação dada pela Lei nº 13.429/2017 — a empresa prestadora de serviços é responsável pelos direitos trabalhistas dos seus empregados, cabendo à tomadora fiscalizar o cumprimento dessas obrigações contratuais e legais e, se necessário, responder subsidiariamente. Foi a Lei nº 13.467/2017 (Reforma Trabalhista), e não a Lei nº 13.429/2017, que deu nova redação ao art. 4º-A da Lei nº 6.019/1974 e passou a autorizar expressamente a terceirização também da atividade-fim da empresa tomadora, superando a vedação que parte da jurisprudência trabalhista sustentava antes — licitude depois confirmada pelo Supremo Tribunal Federal na ADPF 324 e no RE 958.252 (Tema 725).

Essa ampliação, porém, não se estende automaticamente ao poder público: na administração pública, a terceirização de atividades inerentes ao quadro de pessoal do próprio órgão esbarra na exigência de concurso público (Constituição Federal, art. 37, II), na vedação expressa do art. 48 da Lei nº 14.133/2021 e, no âmbito federal, no art. 3º do Decreto nº 9.507/2018, de modo que, como regra, a terceirização de atividade-fim não é permitida quando o tomador é um órgão público.

Existe diferença entre dedicação exclusiva de mão de obra e cláusula de exclusividade do trabalhador?

Sim, e é uma diferença importante para não confundir dois institutos jurídicos distintos que compartilham parte do vocabulário. A dedicação exclusiva de mão de obra, tratada até aqui, é uma característica do contrato administrativo firmado entre o órgão público e a empresa prestadora de serviços: descreve como a equipe da contratada é alocada à execução daquele contrato específico.

Já a cláusula de exclusividade do trabalhador é um instituto do direito individual do trabalho, que restringe a liberdade de um empregado específico de manter outro vínculo empregatício simultâneo, uma situação regida pela relação entre aquele empregado e o seu empregador, não pelo contrato administrativo com o poder público.

A Constituição Federal, no art. 5º, inciso XIII, garante o livre exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações que a lei exigir. Por isso, uma cláusula de exclusividade que restrinja a liberdade de trabalho de um empregado precisa estar expressamente prevista no contrato de trabalho e, segundo entendimento doutrinário consolidado, costuma exigir uma contrapartida financeira (um adicional ou plus salarial) que compense essa restrição, já que o empregado abre mão de complementar sua renda em outro vínculo. Fora dessa cláusula específica, a CLT não impede, como regra, que um mesmo trabalhador mantenha mais de um emprego simultâneo, desde que não haja incompatibilidade de horários entre eles. O limite está no art. 482, alínea c, da CLT, que trata como justa causa o ato de concorrência à empresa para a qual o empregado trabalha, praticado por conta própria ou de terceiro sem autorização do empregador, quando isso prejudicar o serviço prestado.

A exigência de contrapartida financeira para a cláusula de exclusividade do trabalhador é, hoje, um ponto em discussão na doutrina trabalhista, e não um entendimento pacificado, por isso vale explicar as duas pontas do debate. De um lado, é consolidado nos tribunais trabalhistas que a cláusula de não concorrência pós-contratual, que restringe o que o ex-empregado pode fazer depois de encerrado o vínculo, é nula, ou gera dever de indenizar, quando não vem acompanhada de compensação proporcional ao período de restrição.

De outro, parte da doutrina defende que esse mesmo raciocínio deveria se aplicar, por analogia, à exclusividade durante o próprio contrato de trabalho: se a empresa impõe a exclusividade sem nenhuma contrapartida financeira, o empregado poderia pleitear indenização na Justiça do Trabalho pela restrição à sua liberdade de trabalho.

Essa extensão por analogia, no entanto, ainda não tem jurisprudência específica que a confirme como a regra a ser aplicada, trata-se de tese doutrinária em debate, não de entendimento já firmado, e o caso concreto deve ser avaliado com um advogado trabalhista.

Por que contar com um advogado especialista em contratos administrativos para reaver valores retidos?

O Dr. Carlos Horácio Bonamigo Filho, coordenador da equipe de Direito Público da Garrastazu Advogados, acompanha empresas que prestam serviços contínuos com dedicação exclusiva de mão de obra a órgãos públicos e que precisam reaver o saldo retido em conta vinculada ou obter a liberação e devolução de garantias prestadas por caução ou fiança bancária, sem perder o prazo nem a organização documental exigida pelo contrato. Aqui, trabalhamos tanto com o requerimento de liberação de valores já quitados quanto com situações em que o pedido simplesmente não é decidido pela administração dentro do prazo legal, cobrando formalmente a resposta com base no art. 123 da Lei nº 14.133/2021. Com especialistas em todas as áreas do Direito e atendimento online em todo o país, a Garrastazu está pronta para orientar a sua empresa nessa relação com o poder público. Conte conosco.

Perguntas Frequentes

O que diz o art. 121 da Lei nº 14.133/2021 sobre encargos trabalhistas?

O art. 121 estabelece que, como regra, apenas o contratado responde pelos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais da execução do contrato. A exceção está no § 2º: em contratos com dedicação exclusiva de mão de obra, a administração responde solidariamente pelos encargos previdenciários e subsidiariamente pelos trabalhistas, se comprovada falha na fiscalização.

A empresa contratada pode contestar a retenção de valores pela administração pública?

Pode, quando entender que a retenção não corresponde ao que está previsto no edital ou no contrato, ou quando o pedido de liberação de saldo já quitado não for decidido no prazo legal. O caminho é o requerimento administrativo formal, com a documentação de quitação, seguido, se necessário, de cobrança pela decisão dentro do prazo do art. 123 da Lei nº 14.133/2021.

O que é a Resolução CNJ nº 651/2025?

É a norma editada pelo Conselho Nacional de Justiça, em 29 de setembro de 2025, que disciplina, no âmbito do Poder Judiciário, a retenção de provisões para encargos trabalhistas, previdenciários e demais garantias em contratos administrativos com dedicação exclusiva de mão de obra, com fundamento no art. 121 da Lei nº 14.133/2021. Cada órgão pode editar norma própria de aplicação do art. 121, de modo que vale sempre verificar se o contratante segue uma regulamentação setorial específica.

Organizações sociais que prestam serviço ao poder público seguem as mesmas regras de dedicação exclusiva de mão de obra?

Não necessariamente, e a diferença começa na natureza do vínculo. O contrato de gestão firmado com uma organização social, nos termos da Lei nº 9.637/1998, é um instrumento de parceria — e não uma contratação de serviços regida pela Lei nº 14.133/2021, distinção reconhecida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI 1.923. Por isso, as regras do art. 121 sobre retenção de valores em dedicação exclusiva de mão de obra não se aplicam automaticamente a esse tipo de parceria. É recomendável verificar, em cada caso, qual norma disciplina especificamente o contrato de gestão firmado com a organização social, e se ela, nas contratações que faz para executar suas próprias atividades, está sujeita ao regime da Lei nº 14.133/2021.

A terceirização de atividade-fim é permitida na administração pública?

Em regra, não. Foi a Lei nº 13.467/2017 (Reforma Trabalhista), ao alterar o art. 4º-A da Lei nº 6.019/1974, que passou a autorizar expressamente a terceirização também da atividade-fim da empresa tomadora — licitude confirmada pelo STF na ADPF 324 e no RE 958.252 (Tema 725) —, mas essa autorização vale para relações entre empresas privadas. No poder público, a terceirização de atividades inerentes ao quadro de pessoal do órgão esbarra na exigência de concurso público (CF, art. 37, II), na vedação do art. 48 da Lei nº 14.133/2021 e, na esfera federal, no art. 3º do Decreto nº 9.507/2018.

O que muda na terceirização com a reforma trabalhista e a Lei nº 13.429/2017?

A Lei nº 13.429/2017 e a Lei nº 13.467/2017 (a Reforma Trabalhista) são normas distintas, editadas em momentos diferentes de 2017. A Lei nº 13.429/2017, de março daquele ano, alterou a Lei nº 6.019/1974 para regular de forma mais ampla a terceirização de serviços em geral, além do trabalho temporário que a lei já disciplinava, e introduziu a responsabilidade subsidiária da empresa contratante pelas obrigações trabalhistas da prestadora de serviços (art. 5º-A, § 5º) e o dever de garantir aos empregados terceirizados condições de segurança, higiene e salubridade no ambiente de trabalho (art. 5º-A, § 3º). Já a Lei nº 13.467/2017, de julho daquele ano, foi a que trouxe a equivalência de condições de trabalho entre terceirizados e empregados diretos da tomadora (art. 4º-C da Lei nº 6.019/1974) e autorizou expressamente a terceirização da atividade-fim. Nenhuma das duas alterou a competência da Justiça do Trabalho para julgar esses conflitos.

Quem responde pelos direitos trabalhistas dos empregados terceirizados: a empresa ou o órgão público?

A responsabilidade direta pelo pagamento de salários e demais verbas trabalhistas é sempre da empresa contratada, na condição de empregadora. O órgão público só responde de forma subsidiária ou solidária nas hipóteses e condições específicas do art. 121, § 2º, da Lei nº 14.133/2021, ou, fora do regime da dedicação exclusiva de mão de obra, nos termos da Súmula 331 do TST, quando comprovada falha na fiscalização do cumprimento das obrigações da contratada.

Conteúdo revisado em setembro de 2026, com base na legislação vigente.